Аналіз Концепції нової Конституції, підготовленої робочою групою Національної Конституційної Ради
Даний документ готувався у рамках Національної Конституційної Ради, створеної Указом Президента України № 1294/2007 вiд 27 грудня 2007 року. Даний документ, однак, підготовлений не повним складом НКР, а робочою групою під керівництвом Заступника Глави Секретаріату Президента Марини Ставнійчук, до складу якої входили здебільшого представники Секретаріату Президента.
Підготовлена ними „Концепція системного регулювання суспільних відносин в Україні” не є завершеним проектом правового акту. Наведені у її тексті пропозиції мають здебільшого загальний, концептуальний характер, однак дають доволі цілісне уявлення стосовно бачення її авторами майбутнього конституційного устрою України.
Законодавчий процес
Документом передбачено запровадження процедури „народної законодавчої ініціативи”, яка передбачає внесення до парламенту законопроекту за пропозицією не менше 100 тисяч громадян.
Процедура проведення виборів
У проекті Секретаріату Президента запропоновано вирішити питання щодо розведення у часі виборів Президента України, народних депутатів та виборів до органів місцевого самоврядування.
Цим проектом пропонується також обмеження пасивного виборчого права громадян шляхом заборони балотування на виборах певних категорій посадових осіб – суддів, прокурорів, слідчих, військовослужбовців та інших.
Конкретних пропозицій щодо змін до виборчої системи цим проектом не висловлено.
Повноваження Верховної Ради України
Планується, насамперед, скасування інституту парламентської коаліції. Нагадаємо, формалізація більшості у парламенті не є складовою конституційної практики європейських країн.
Вочевидь, за умови запровадження цієї новели втратить сенс існування імперативного мандату. В такому разі кожен окремий народний депутат зможе, за умов відсутності більшості, формалізованої у коаліцію депутатських фракцій, підтримувати уряд на основі свої особистих уподобань, а не рішення фракції.
Явним обмеженням повноважень нинішніх повноважень народних депутатів є інша новела - скасування їх права звертатися із запитами до Президента України, оскільки, за твердженням авторів документу, „діяльність глави держави не може бути об”єктом парламентського контролю”. Ця теза є далеко не безсумнівною, виходячи хоча би з того, що і Президент, і Верховна Рада є всенародно обраними інститутами державної влади. Крім того, законодавець також передбачив можливості взаємного впливу та контролю з боку Президента та Верховної Ради (процедура імпічменту та процедура дострокового припинення повноважень парламенту президентом).
Повноваження Президента України
Концепція конституційних змін, розроблена в Секретаріаті чинного Глави держави, передбачає суттєве розширення повноважень Президента, навіть порівнянь із редакцією Конституції, що діяла у 1996-2006 роках.
У загальній частині пропонується доповнити функції Президента, розширивши їх на сферу „забезпечення взаємодії державних органів, державних органів та місцевого самоврядування”. Ця загальна норма може мати дуже суттєві наслідки; її можна тлумачити як, де-факто, очолення Президентом не лише виконавчої влади, а й забезпечення його широких можливостей на втручання в діяльність органів місцевого самоврядування, судової влади та виконання інших функцій.
Президент України, згідно з цими пропозиціями, отримує повноваження скасування актів Кабінету Міністрів України „щодо зовнішньополітичної діяльності, оборони і безпеки держави”. Практика 2007-2008 років показує, що Глава держави надто часто використовував своє право на призупинення дії будь-якого акту уряду із одночасним зверненням до Конституційного суду. Варіант же констуційних змін, без чіткого визначення сфери питань, що відносяться до „оборони і безпеки держави”, може дати Президенту можливість фактично на свій розсуд блокувати діяльність Уряду з дуже широкого кола питань.
Надзвичайно розширюються повноваження Президента у кадровій сфері. Він отримує право одноосібно призначати та звільняти з посади Генерального прокурора України, глав місцевих державних адміністрацій та суддів (таких повноважень у Глави держави не було ані до політреформи 2004 року, ані після). Президент отримує також право вносити до Верховної Ради подання на звільнення суддів Конституційного суду.
Повноваження Уряду та процедура його формування
„Концепція” встановлює дещо новий порядок процедури формування Уряду. Автори документу пропонують детально визначити процедуру призначення глави Уряду та його складу, підсиливши при цьому роль Президента.
Останній «дає доручення особі, визначеній політичною партією, яка за підсумками виборів до Верховної Ради України отримала найбільшу кількість депутатських мандатів, сформувати персональний склад Кабінету Міністрів України». Верховна Рада в установлений термін має затвердити склад Уряду та програму його діяльності.
У разі, якщо цього зроблено не буде, Президент дає доручення такого ж змісту представнику партії, яка посіла на виборах друге місце. Якщо ж і в цьому разі склад Кабінету Міністрів не буде сформовано – Президент визначає претендента на посаду Прем’єр-міністра на власний розсуд. Якщо Верховна Рада відхилить і цю кандидатуру – Глава держави отримує право достроково припинити її повноваження.
Європейська практика призначення уряду передбачає або його уряду рішенням лише парламентської більшості. Якщо ж якусь роль тут відіграє Глава держави – то, згідно з практикою, від подає кандидатуру, котра апріорі має можливість сформувати більшість у парламенті. В даному ж варіанті формалізація черговості подання кандидатур на посаду Прем’єр-міністра виглядає зайвим елементом.
Якщо ж згадати про процедуру формування коаліції в Україні протягом останніх кількох років, можна з усією певністю відзначити, що подібна процедура (у поєднанні з відсутністю формалізованої коаліції) значно би полегшила Президенту Віктору Ющенку лобіювання лояльної до нього кандидатури на посаду прем’єра та усунення з цієї посади його найреальніших конкурентів на президентських виборах.
Повноваження судів і прокуратури
Прогресивною новелою є виключення з системи повноважень прокуратури України загального нагляду за додержанням прав і свобод людини та громадянина та додержанням законів з цих питань органами державної влади, що було рекомендовано Україні Венеціанською комісією ЄС та іншими авторитетними інституціями.
Передбачається також введення «інституту виборних мирових суддів», та конкурсного відбору на суддівські посади.
Як і у попередніх розділах, передбачається, однак, розширення впливу Президента на діяльність судових органів. Президент України має набути право призначення усіх суддів, окрім того, розглядається можливість очолення ним Вищої ради юстиції.
Місцеве самоврядування
Система місцевих державних адміністрацій має зазнати суттєвих змін. Виконавчу владу на місцях мають здійснювати територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади (міністерств). Натомість, за главами адміністрацій (що призначаються одноосібно Президентом) пропонується залишити контрольно-наглядові функції щодо додержання Конституції і законів посадовими особами місцевого самоврядування та територіальних підрозділів виконавчої влади, а також забезпечення їх взаємодії. Районні та районні у містах адміністрації, в тому числі у Києві та Севастополі, пропонується ліквідувати. Натомість, в містах Києві та Севастополі громади мають формувати власні виконавчі органи. В інших місцевих радах також передбачається формування їх виконавчих комітетів.
Висновки щодо проекту
Застосування запропонованих змін, без сумніву, посилить повноваження Глави держави та ослабить можливості навіть номінального парламентського контролю за його діяльністю. Якщо ж у Верховній Раді сформується стійка антипрезидентська більшість, то даний варіант Конституції може лише посилити конфлікт між Президентом та парламентом. Таким чином, даний варіант не дає можливості зняття гострого політичного конфлікту, котрий триває в Україні протягом останніх років.
У разі ж, якщо Президент контролюватиме більшість у парламенті, внесення подібних змін до Конституції посилять загрозу авторитаризму в Україні. І станеться це незалежно від того, хто з нинішніх основних політичних гравців обійматиме у найближчому майбутньому цей пост. Адже за цим документом, Президент України стає фактично не лише главою держави, а й главою однієї з гілок влади – судової, призначаючи суддів безстроково та очолюючи Вищу раду юстиції. Крім цього, Президент де-факто стоятиме на чолі ще двох вертикалей влади: системи обласних державних адміністрацій (призначаючи та звільняючи їх глав) та прокуратури (маючи прерогативу призначення та звільнення Генерального прокурора України).
Зауважимо також, що цією концепцією пропонується внесення змін до Розділу І „Загальні засади”, та Розділу ІІІ „Вибори. Референдум” Конституції України. А це можливе, відповідно до норм чинної Конституції, лише після схвалення законопроекту двома третинами від конституційного складу Верховної Ради та позитивного рішення всеукраїнського референдуму. Варто звернути увагу саме на першу вимогу – референдум має відбутися, відповідно до чинної Конституції, лише після того, як законопроект схвалить Верховна Рада конституційною більшістю голосів. Тому, враховуючи нинішню політичну ситуацію, ухвалення парламентом конституційних змін у президентському варіанті виглядає малоймовірним.
|
