З матеріалів круглого столу "За якою Конституцією житиме Україна в 2007 році"

Якими є підсумки дії парламентсько-президентської форми правління в Україні? Чи можливе повернення до колишнього політичного устрою? Чи варто законсервувати ситуацію з політреформою принаймні до наступного виборчого циклу 2009—2011 років? Цей спектр питань обговорювали політексперти за круглим столом, організованим Фондом Конрада Аденауера та Інститутом політики 22 січня 2007 року.

Головне призначення Конституції залишається поза увагою строкатих політичних сил

— Дискусії щодо варіантів змін до Конституції зазвичай розпочинають із заклику триматися в рамках права, уникати кон’юнктурних впливів поточної політики. Це недарма. Новітня історія України демонструє яскраві приклади таких впливів. Незалежна країна сім років жила за старим Основним Законом, в який досить штучно внесли певні зміни. Хоча якісно нова Конституція була вкрай необхідна, саме політичні реалії не дозволяли пришвидшити той процес і досягти гарного результату. Згадаймо, існувало таке специфічне явище, як Конституційний договір, як спроба змінити Основний Закон через референдум. Нарешті ми маємо яскравий приклад грудня 2004 року, коли політична доцільність спричинила внесення змін до Конституції, яка нині є і полем, і предметом, і інструментом подальшої політичної боротьби правових концепцій. Сьогодні маємо весь набір варіантів: є прихильники повернення до старої моделі, є адвокати продовження руху в напрямі парламентської республіки, є чимало аргументів на користь того, щоб законсервувати статус кво принаймні до нових виборів, оскільки є можливість застабілізувати ситуацію і уникнути ще більших проблем, ніж ті, що нині постали перед нами. Яка логіка цього процесу? Що змінилося за останній період?

Перший висновок: у перехідному суспільстві Конституція зазвичай є запозиченою. Основний Закон будують за прикладами, напрацьованими усталеними демократіями, але діє він у специфічний спосіб з огляду на суспільно-політичну ситуацію тієї чи іншої держави. Є багато ознак того, що конституційні системи в перехідних суспільствах виглядають приблизно так, як імпортована демократія: базується на привабливих ідеях, але працює погано, оскільки не має такого підгрунтя, як громадянське суспільство, національний консенсус щодо найпринциповіших питань розвитку і якісних, сучасних, відповідальних політичних акторів.

Сьогодні в Україні є всі умови для досить прискіпливого аналізу того, як може працювати президентська республіка і як парламентська. Є чимало аргументів на користь останньої, оскільки вона разом з пропорційною системою виборів забезпечує набагато гнучкішу систему представництва різноманітних інтересів: і політико-ідеологічних, і регіональних, і соціо-культурних. Хоча дезінтегрованість країни, ризики, пов’язані із соціально-економічною і культурною сферами, не кажучи вже про геополітичну, свідчать на користь сильної президентської влади. На прикладі України можна переконатися, що немає ідеальних систем чи ідеальних конституцій. Багато чого залежить від того, хто і як користується тими чи іншими системами урядування.

Для того, аби злагоджено працювала парламентська система, нашій державі не вистачає перед-усім партій, органічно пов’язаних з власним електоратом, внутрішньої демократії, лідерів, здатних домовлятися між собою, сучасних публічних політиків. А кілька місяців практики, коли у нас існує гібридна форма правління — парламентсько-президентська — свідчать, що в ній є надзвичайно багато об’єктивних гальм. Після Помаранчевої революції і виборів 2004 року глава держави став основним гарантом демократичних завоювань. Сьогодні він не може достатньо ефективно виконувати цю функцію. Чи здатен парламент перебрати її на себе? Наскільки нова система організації влади, Конституція з останніми змінами сприяла тому, аби в Україні з’явився якісно кращий представницький законодавчий орган? Чи розвивається в нас внутрішньопарламентська демократія? Чи задовольняють суспільство приклади взаємодії більшості й опозиції, які ми бачили протягом останніх місяців? Чи на належному рівні контрольна функція парламенту? Чи проявилися ті формальні процедурні переваги, які пропонує парламентська чи парламентсько-президентська республіка?

...Очевидно, що нині політична кон’юнктура переважатиме над пошуком оптимальної системи організації влади. Легко проголосити намір не підлаштовувати правову систему під особистості чи під конфігурацію політичних сил. Але наші політичні актори поки що не мають іншого досвіду, тож будь-яка модель модернізації Конституції може грунтуватися тільки на домовленостях між досить строкатими політичними силами. Швидше за все це будуть тактичні домовленості, де прораховуватимуть суто політичні наслідки, а не можливості оптимізації урядування заради нації. Поза увагою лишається основне призначення Конституції — обмежувати владу, гарантувати противаги її свавіллю, забезпечити громадянські права населення і на цих засадах домогтися саморегуляції політичного процесу, покращення його якості, досягти того, аби влада з допомогою громадян була здатна до самовдосконалення.

— Щоб говорити про перспективу, треба бути чітко переконаним: те, що ми на сьогодні маємо, є неадекватним суспільним потребам. Більшість експертів, політиків і населення, мені здається, вважає, що Конституція в редакції на перше січня 2006 року (після тих змін, які відбулися у зв’язку з політреформою) не зовсім адекватна. Частково ця теза є хибною. Загальний вектор розвитку України в напрямі посилення засад парламентаризму є цілком позитивним і свідчить про європейськість. Однак у цій царині виникають проблеми.

Перша — суспільно-ментального характеру. Я глибоко переконаний, що і Конституція в редакції червня 1996 року мало чим заважала розвиткові парламентаризму. Адже прем’єр-міністра, призначеного Президентом, затверджувала Верховна Рада, тобто більшість. Інша річ, як вона формувалася. Можливо, ті, хто писав проект того Основного Закону, були певною мірою романтиками і навіть не припускали, що більшість створюватиметься “через коліно” або в Адміністрації глави держави. Проблема ж у тому, що потрібно посилювати участь парламенту в формуванні Кабінету Міністрів і підвищувати відповідальність уряду перед Верховною Радою. Це зроблено, але досить незграбно.

Треба чітко самовизначитися на суспільному рівні, залучивши експертів, яка модель організації влади має бути в Україні. Загальні розмови про посилення парламентаризму чи президенціалізму мало що дадуть. Практика попередніх 15 років свідчить, що політики вирішують ключові питання у вузькому колі. А експерти й ті, хто пише закони та Конституцію (даруйте за грубий термін) — “на підтанцьовці”. Це стосується всієї сфери, яка інтелектуально супроводжує процеси державно-правового і суспільно-політичного розвитку нашої країни. Поки так триватиме, Основний Закон буде заручником смакових поглядів тих політиків, які в цей момент очолюють владу.

Чи уповноважений Конституційний Суд розглядати питання, яке виникло в зв’язку з ухваленням (що викликало сумнів) закону № 2222 (про конституційну реформу)? На моє глибоке переконання (це позиція не посадової особи, а правника), так. Верховна Рада намагалася позбавити Конституційний Суд такого повноваження, але норма статті 150 Конституції лишилася незмінною, отож змінивши закон у цій частині, парламент не зміг змінити Конституцію.

Мені здається, що рішення про відповідність Конституції закону про внесення змін до неї від 8 грудня 2004 року обов’язково має бути нестандартним. Парадокс, але Закон України “Про Конституційний Суд України” не унормовує процедури ухвалення висновків щодо внесення змін до Основного Закону: повноваження є, а процедура їх реалізації не виписана. Десять років ніхто на це не звертав уваги. Це вже перший момент нестандартності. Що може статися, коли судді ухвалять рішення про неконституційність закону “про чотири двійки”, як його називають на політичному жаргоні? Думаю, першою чергою суд має застерегти: все, що відбулося з першого січня 2006 року до моменту прийняття рішення, було легальним, таким, що відповідало чинній на той період Конституції. Чи поновлюється дія редакції Основного Закону, яка існувала до ухвалення цього закону? Як варіант, Конституційний Суд може визнати такою, що не відповідає процедурі, визначеною Основним Законом, ту її частину, яка відбулася при повторному голосуванні. Нагадаю: спочатку абсолютна більшість — 226 народних депутатів — ухвалює закон, а на наступній сесії це рішення підтверджується повторним голосуванням, але вже на основі кваліфікованої більшості. Такий вердикт примусить парламент доопрацювати конституційну реформу. Можливо, це і є шлях політичного компромісу, який підштовхне Верховну Раду до пошуків двох третин голосів для ухвалення зваженого рішення з урахуванням об’єктивних суспільних потреб на основі глибокої експертної оцінки.

— Як один з авторів проекту Конституції 1994 року ще відтоді переконаний: як тільки парламент сам розробляє Основний Закон, то чинить це під себе, під конкретну ситуацію або під конкретну особу. Пан Дергачов говорив про деякі переваги парламентарної системи і пропорційної виборчої системи, зокрема й стосовно демократії та забезпечення регіонального представництва. Маю великий сумнів у тому, що ця парламентарна республіка, яку сьогодні ми збудували, є демократичною, і в ній забезпечується різноманітне представництво. В будь-якій парламентарній республіці виконавча влада завжди є домінантною. Тому така республіка функціонує демократично, коли є цілий набір інших інструментів: у першу чергу громадянське суспільство, незалежна судова влада, розвинута партійна система з відповідною партійною мораллю. У нас немає жодної з цих складових... Думаю, ніхто не буде суперечити, що в уряді маємо представництво донецького економічно-партійного угруповання. Така ж ситуація в Генеральній прокуратурі, аналогічна — в податковій адміністрації. Загальний висновок: друга Українська республіка (заснована 1991 року) у своєму розвитку зайшла в глухий кут.

Чи є можливість змінити нинішню тупикову політично-юридичну ситуацію без переухвалення Конституції? Єдиний шанс, так би мовити, без залучення народу, це Конституційний Суд. Можна поспівчувати тим його суддям, які розглядатимуть питання конституційності закону № 2222. За ним сформована реальна влада в Україні, в яку задіяні десятки тисяч людей і вкладені, напевно, мільярди доларів. Тому тиск буде просто неймовірний... За законом про імперативний мандат з’явиться наступний: про внесення змін до Земельного кодексу, також зареєстрований у Верховній Раді (автор — народний депутат Губський). Що відбудеться після його ухвалення? Ми отримаємо земельний розподіл в Україні за партійно-економічними інтересами.

Що можна робити в цій ситуації? Є два шляхи: скасувати закон № 2222 або провести справжню конституційну реформу, перезаснувавши Україну в режимі третьої республіки та ухваливши добре збалансований і розумний Основний Закон Конституційними зборами. Це можна зробити за умови народної ініціативи і залучивши до цього процесу різні політичні та позаполітичні середовища. Спроба ж звести демократію в Україні на маргінес через рік-два може призвести до потужного громадського руху...

— Коли я слухав виступи представників команди Президента, в мене виникло відчуття дежа вю. Згадайте середину 90-х, дискусію про освічений авторитаризм як єдино можливий вихід для України, яка переживає трансформацію і таке інше. Що ж до колізій навколо конституційної реформи 2004 року, то там ухвалювали корисливі рішення, які задовольняли різні сторони: для одних це було утримання влади, для інших — її набуття. А дискусія про подолання монополії виконавчої влади на управління державою виникла не 2004 року і не пов’язана з ухваленими тоді рішеннями. Це обговорення розгорнулося ще в контексті Конституційної угоди 1995 року, а потім і ухвалення Основного Закону в редакції 1996 року. Що стосується інституту Президента, то проблема в тому й полягає, що цей інститут виконує не тільки представницьку функцію (Президент — глава держави, гарант суверенітету з широкими повноваженнями в сфері забезпечення системи безпеки), але він має ще функції виконавчої влади — в частині кадрової політики, впливу на формування державних адміністрацій. Увесь конфлікт відбувається саме в цій сфері.

Ми палко дискутуємо, доводячи проблему до рівня: хто повинен управляти країною? Наскільки виправдана така планка? Наскільки суспільство чекає таку дискусію? А воно насправді задоволене базою, тим, що в Україні — республіка, загальне виборче право, політичні та економічні свободи. Чекає ж воно від Києва, від влади, ефективності і результативності. Пересічного громадянина не хвилює, хто кого призначає, яка процедура контрасигнації, подає кандидатуру міністра Президент чи коаліція. Що стосується загрози авторитаризму, то при Кучмі його не було. Був фаворитизм. У нас глава держави керував виконавчою владою, не маючи при цьому прямого відношення до процедури ухвалення рішень. Пам’ятаєте, чим це закінчилося: коли Президент був у силі, він хоча б контролював цей процес, але останніх два роки його правління увійшли в українську політику як роки олігархату і фаворитизму. Не виключено, що у разі навіть м’якого варіанту повернення до Конституції 1996 року країною керуватимуть чотири—п’ять чиновників.

Вихід у тому, щоб Президент, парламентська коаліція вийшли на круглий стіл не з абстрактними розмовами про дорожні карти, а поклали на стіл пакет законопроектів, які забезпечують нинішню редакцію Основного Закону, зокрема, про опозицію, один, а не 15 законів про місцеве самоврядування. Це був би вихід, при якому кожен не тільки зберіг би обличчя, а й не втратив конституційних повноважень. Усе решта — то розкачування човна.