Виборче законодавство України: історія прийняття та аналіз законодавчих ініціатив у Верховній Раді VI скликання
Експертна оцінка інституту політики
Останні політичні дискусії, які відбуваються в Україні, актуалізували тему реформи виборчого законодавства. На сьогодні у Верховній Раді України VI скликання зареєстровано цілий ряд законопроектів, спрямованих на зміну існуючої системи виборів до українського парламенту.
Законопроект №, автор – народний депутат М.Томенко. (фракція БЮТ), проект зареєстрований 19 лютого 2008 року. Зміст проекту – обмеження перебування депутата у Верховній Раді двома строками підряд, запровадження процедури обов’язкового таємного голосування під час висування кандидатів у депутати, висування не менш, як половини кандидатів від регіональних організацій партій (блоків).
Законопроект № , автори – народні депутати С.Гриневецький, І.Шаров, М.Сирота, Ю.Литвин (фракція Блоку Литвина), зареєстрований 19 лютого 2008 року. Нова редакція закону про вибори передбачає закріплення кандидатів у депутати за певними округами та розподіл депутатських мандатів залежно від відсотку голосів за ту чи іншу партію (блок) у окрузі.
Законопроект № .
Законопроект № , автор – народний депутат І.Кріль (фракція «НУ-НС»), зареєстрований 24 вересня 2008 року. Передбачається закріплення до 5 кандидатів у депутати за територіальними округами. Виборці, однак, позбавлені можливості проголосувати за конкретного кандидата.
Законопроект №, автори – народні депутати Ю.Костенко, І.Заєць, Я.Джоджик (фракція «НУ-НС»), зареєстрований 4 грудня 2008 року. Передбачається закріплення кандидатів від списків за одномандатними округами та розподіл мандатів залежно від кількості голосів виборців, що їх отримала партія (блок) в окрузі.
Законопроект №, автор – народний депутат Ю.Ключковський (фракція «НУ-НС»), зареєстрований 11 грудня 2008 року. Пропонується запровадити виборчу систему з регіональними виборчими округами з преференціями. Виборцям надається можливість проголосувати за конкретного кандидата у списку партій. Порядок черговості кандидатів у регіональному виборчому списку партії визначається кількістю цілих відсотків голосів виборців, отриманих кожним кандидатом. При рівній кількості відсотків голосів виборців вищий порядок черговості віддається кандидату, який мав вище місце у списку, встановлене партією при висуванні кандидатів.
Законопроект № , автори - народні депутати Ю.Мірошниченко (фракція Партії регіонів), В.Каськів (фракція «НУ-НС»), А.Шевченко та Є.Суслов (фракція БЮТ)., зареєстрований 15 січня 2009 року . За запропонованою схемою, партії висувають кандидатів у територіальних виборчих округах у кожному територіальному виборчому окрузі має обиратись від 8 до 12 народних депутатів та загальнонаціональному окрузі (10 кандидатів від партії). Загальнонаціональний список кандидатів від партії забезпечує проходження до парламенту перших десяти кандидатів від партії, які не отримали у відповідних територіальних виборчих округах необхідної кількості голосів (тобто, понад виборчу квоту для округу) на свою підтримку. Всі кандидати у депутати, які отримують у територіальному виборчому окрузі кількість голосів виборців, яка є більшою за виборчу квоту для територіального виборчого округу, гарантовано вважаються обраними депутатами незалежно від черговості кандидата у партійному списку.
Законопроект №, автор – народний депутат В.Мойсик (фракція «НУ-НС»), зареєстрований 30 січня 2009 року. Зміст проекту – повернення до змішаної мажоритарно-пропорційної виборчої системи, обрання 225 депутатів за партійними списками, 225 – за мажоритарною системою відносної більшості у одномандатних округах.
Розглядаючи дані пропозиції, варто звернутися до історії ухвалення змін до виборчого законодавства. Адже не всі нинішні прихильники відкритих списків завжди підтримували цю ідею, більше того – цілий ряд їх не голосував за прийняття відповідних поправок до законопроектів, які дозволили би ще 2004 року вирішити проблему «закритості» виборчих списків.
Нову редакцію Закону України «Про вибори народних депутатів України» було прийнято 25 березня 2004 року (закон № . Нагадаємо, що запровадження в Україні системи єдиного багатомандатного загальнодержавного виборчого округу було складовою частиною компромісів у рамках проекту політичної реформи, який тоді реалізовувався Адміністрацією Президента та тодішньою більшістю у парламенті.
Ряд політиків уже тоді висловлювали застереження стосовно демократичності процедури виборів за так званими «закритими» списками, що унеможливлювало реальний вплив пересічних членів партій на процес формування списку, а виборців – позбавляло можливості проголосувати персонально за того чи іншого кандидата.
Так, при ухваленні нової редакції виборчого закону народний депутат М. Томенко запропонував ряд поправок, спрямованих на демократизацію процесу формування виборчих списків. Зокрема, розподіл депутатських мандатів пропонувалося здійснювати шляхом врахування преференцій виборців: надання їм можливості проголосувати не лише в цілому за партійний список, а й за конкретного кандидата у ньому. Для стимулювання оновлення депутатського корпусу пропонувалося обмежити термін перебування депутата у Верховній Раді двома строками підряд, а також запровадити систему висунення кандидатів до регіональних списків від регіональних організацій (не менше п’яти представників регіонів у кожній десятці).
Проте, ці поправки були тоді Верховною Радою відхилені. За виборчу систему з преференціями проголосували лише . Не підтримали цю поправку фракції Партії регіонів, КПУ, «Трудова Україна», БЮТ, «Народовладдя», «Демократичні ініціативи», НДП.
За обмеження терміну депутатських повноважень двома термінами підряд проголосували .
Прикметно, що не голосували «за» ці пропозиції ключові гравці української політики останніх років, лідери партій і парламентських фракцій – Ю. Тимошенко, В.Литвин, В.Балога, П.Симоненко, В.Кириленко, Ю. Костенко, І.Шаров. Відповідно, не голосували і фракції та групи депутатів, контрольовані цими лідерами. Не підтримала систему виборчих списків з преференціями й Партія регіонів, лідер якої Віктор Янукович нещодавно також висловився за проведення виборів за відкритими списками.
Можна стверджувати, що 2004 року своєрідний консенсус партійних еліт унеможливила демократизацію виборчої системи та використання позитивних можливостей, які давав перехід до виборів за партійними списками. Цілком очевидно: якби ті політики, котрі зараз активно виступають за перехід до виборчої системи з відкритими списками виявили послідовність ще при ухваленні нинішнього виборчого закону, багатьох проблем вітчизняної виборчої системи вдалося би уникнути.
Внаслідок цього на виборах до Верховної Ради 2006 та 2007 років одним з основних критеріїв визначення місця кандидата у виборчому списку стала лояльність до партійних лідерів, а не підтримка виборців. Це перетворило парламентські вибори на квазіпрезидентські. Поєднання ж закритих списків із наявним у Конституції імперативним мандатом народних депутатів спричинило загальне нівелювання ролі парламенту та позиції окремих депутатів.
Зворотній негативний ефект від закритих списків відчули і парламентські політичні сили. Відсутність достатньої кількості професіоналів та яскравих лідерів, слабкий зв’язок з регіональними організаціями – з цими проблемами, на наш погляд, зараз стикаються усі партії та блоки, які представлені у парламенті. Відповідно, втрачається і довіра до них з боку виборців та загальна суспільна легітимність політичної та партійної системи країни.
Разом з тим, цілий ряд новел виборчого законодавства, запропонованих народними депутатами у наведених вище законопроектах викликають застереження та сумніви щодо можливості їх прийняття Верховною Радою. Так, запровадження системи виборів у два тури за загальнонаціональними партійними списками (проект Лавриновича-Портнова) є безпрецедентним явищем у практиці демократичних країн. Прийняття цього проекту, яке до того ж вимагатиме змін до Конституції, створить підґрунтя для функціонування двопартійної системи, що містить ризик неврахування під час формування парламентської більшості позицій інших партій, які можуть отримати досить значну підтримку суспільства.
Обмеження терміну перебування депутата у Верховній Раді двома строками підряд (проект Томенка) навряд чи буде сьогодні прийнятним для вітчизняного політичного істеблішменту. Ця радикальна норма, спрямована на оновлення політичної еліти, у разі її ухвалення могла би стати предметом оскарження на предмет конституційності. Адже Основний Закон не містить такого обмеження, на відміну від строку повноважень Президента України. Разом з тим, запропонована цим законопроектом схема таємного голосування та регіональних квот при висуванні кандидатів у депутати могла би стати першим, компромісним кроком у разі, якщо запровадження відкритих списків виявиться неприйнятним для політичних еліт сьогодні.
У законопроекті, поданому представником «Єдиного центру» Крілем, виборці все одно залишаються позбавленими права обирати конкретного кандидата До того ж, незрозумілою є доцільність закріплення до 5 кандидатів за 225-ма одномандатними округами. Поряд із можливістю партій та блоків взагалі не висувати кандидатів за тими округами, де вони не вважають це за доцільне, така система здатна призвести до ще більшої регіоналізації політичних партій та поглиблення політичного розколу України.
Натомість повернення до змішаної мажоритарно-пропорційної системи (проект Мойсика) на сьогодні можна вже вважати архаїчним. Його прийняття дисонує з діючою на сьогодні моделлю Конституції: функціонування коаліції депутатських фракцій надзвичайно ускладнюється у разі повернення до мажоритарно-пропорційної системи.
Таким чином, реальне реформування виборчої системи буде можливим на основі або відкритих регіональних списків з преференціями, або шляхом закріплення кандидатів за округами. Більш наближеним до європейської практики є саме перший підхід.
Зараз складно прогнозувати, за якою виборчою системою пройдуть наступні парламентські вибори в Україні і чи зможуть народні депутати виправити ті помилки, яких вони припустилися при ухваленні чинного сьогодні виборчого законодавства. Однак можна впевнено стверджувати, що без реформи виборчої системи зміна представництва фракцій у Верховній Раді не реалізує одну із головних суспільних потреб – оновлення політичної еліти.
