Аналіз законопроекту «Про внесення змін до Конституції України», поданого Президентом України В.Ющенком

Передісторія конституційних змін

Ідеї двопалатного парламенту та конституційного референдуму не є новими у вітчизняній політичній практиці. Вперше указ щодо призначення референдуму зі схвалення власного проекту змін до Конституції видав Леонід Кучма у червні 1996 року. Тоді такий крок мав вирішальний вплив на позицію Верховної Ради. 28 червня парламент ухвалив нову Конституцію України, якою главі держави були надані широкі повноваження, і потреба у проведенні референдуму відпала.

У 2000 році Леонід Кучма знову застосував технологію проведення референдуму з ряду питань конституційного устрою держави, одним з питань якого був перехід до двопалатної структури парламенту. Референдум відбувся у квітні 2000 року, проте процедура його проведення, зокрема, масове дострокове голосування виборців, поставила під сумнів його результати. До того ж, відповідно до рішення Конституційного суду, голосування на цьому референдумі мало фактично лише статус консультативного референдуму (плебісциту). Вирішальну роль при затвердженні змін до Конституції повинна була відіграти Верховна Рада, де відповідний законопроект не набрав необхідної кількості голосів.

Наступного разу ідея двопалатного парламенту виникла в політичному житті України навесні 2003 року. У внесеному Леонідом Кучмою (та згодом, у ході політичних консультацій, відкликаному) проекті конституційної реформи Верховна Рада поділялася на дві палати – Державні збори та Палату регіонів. Їх кількісний склад був таким же, як і у палат парламенту за версією Президента Віктора Ющенка (300 депутатів нижньої палати та по 3 депутати від кожної області – у верхній палаті). При цьому, якщо за нижньою палатою закріплювалися лише окремі повноваження – участь у прийнятті законів та призначення членів уряду, всі інші повноваження Верховної Ради передавалися до компетенції верхньої палати, або спільного засідання обох палат. Принагідно нагадаємо, що лідер опозиції Віктор Ющенко тоді виступав різко проти подібних конституційних змін.

Однак перебуваючи на посаді Президента, він сам уже висловлювався на користь таких новацій, які і знайшли своє втілення у проекті змін до Конституції, презентованому 31 березня 2009 р.

Цей проект значною мірою нагадує повернення до ідей Леоніда Кучми шестилітньої давнини. І в законодавчих ініціативах Кучми, і у проекті Ющенка, верхня палата парламенту є одним із основних елементів державної влади.

Розподіл повноважень між гілками влади

У проекті Президента Ющенка, окрім схвалення прийнятих нижньою палатою законів, Сенату надано дуже значні кадрові повноваження (ст. 100 проекту). Саме верхня палата має призначати за поданням Президента України Генерального прокурора України, керівників Служби Безпеки та Антимонопольного комітету, Голову Національного банку України, Центральну виборчу комісію, половину складів Ради НБУ Національної ради з питань телебачення та радіомовлення, чверть членів вищої ради юстиції. Крім цього, за верхньою палатою закріплюється прерогатива дострокового призначення виборів місцевих органів влади та надання згоди на затримання суддів. У разі розпуску Палати депутатів (який Президент може здійснити із будь-яких підстав) Сенат може самостійно ухвалювати державний бюджет (двома третинами голосів). При цьому, на відміну від Палати депутатів, повноваження обраного на шість років Сенату не можуть бути припинені достроково.

Застереження щодо двопалатного парламенту в Україні неодноразово наводилися політиками та фахівцями. Рівне представлення регіонів, незалежно від чисельності їх населення, у верхній палаті є суттєвою ознакою федеративного устрою держави (класичний приклад – Німеччина). Тому в унітарній державі, якою є Україна, такий принцип навряд чи доцільний.

Перехід до двопалатного парламенту автоматично означає ускладнення законодавчого процесу, але не означає автоматичного покращення якості законодавчих актів, яка залежить від складу парламенту. Перемогти ж на виборах до верхньої палати зможуть лише ті кандидати, які залучать величезні фінансові та організаційні ресурси. Адже мажоритарні округи налічуватимуть від 230 тисяч виборців (Чернівецька область) до 1 мільйона 200 тисяч (Донецька область). Відтак, сенаторами стануть впливові представники тих основних вітчизняних фінансово-політичних угруповань, які й сьогодні представлені у Верховній Раді. А повноваження цієї своєрідної «ради олігархів» будуть, як зазначалося вище, достатньо широкими.

Скорочення ж кількості депутатів, за умов запровадження двопалатного парламенту, не дасть заощадження бюджетних коштів. Адже структурні зміни нинішнього Апарату Верховної Ради, будівництво або ремонт приміщень для засідань верхньої палати, можуть, навпаки, призвести до збільшення видатків на утримання законодавчої гілки влади.

Обсяг повноважень Президента при цьому не лише збережено, а й розширено (ст.118, 120) . Зокрема, він отримує повноваження одноосібно звільняти з посади Генерального прокурора України; призначати та звільняти без подання Кабінету Міністрів глав місцевих державних адміністрацій; очолює Раду Національної безпеки і оборони та має право одноосібно визначати посадових осіб, котрі входять до її складу поряд із особами, прямо вказаними у Конституції.

Також, за цим проектом, Президент «ухвалює рішення про призначення всеукраїнського референдуму» щодо внесення змін до Конституції після прийняття цього закону парламентом (ст. 168). Нечіткість формулювання «ухвалює рішення» може означати, як свідчить вітчизняна практика тлумачення Конституції, фактичне право вето Президента на внесення будь-яких конституційних змін.

Конфліктність відносин між Президентом і урядом, який спиратиметься на більшість у нижній палаті, у цьому варіанті Конституції зберігається і навіть посилюється. Адже спільну мову Уряду та нижній палаті потрібно буде знаходити не лише з президентом, а і з Сенатом. До права вето Президента, та його повноважень Президента призупиняти дію актів Кабміну, додається право Сенату ухвалювати закони та здійснювати кадрові призначення на окремі посади. З одного боку, це означатиме демонополізацію влади, з іншого – відносини між гілками влади з високою імовірністю нагадуватимуть 2005-2009 роки, що унеможливлює будь-які радикальні реформи в країні, розмиває відповідальність між суб’єктами влади та провокує перманентні політичні конфлікти.

Територіальна організація влади

Окремі ідеї щодо організації влади на місцях у президентському проекті Конституції запозичено із пропагованого у 2005 році проекту адміністративно-територіальної реформи, відповідальним за проведення якого був тодішній віце-прем"єр, а нині - заступник Глави Секретаріату Президента Роман Безсмертний. Тоді ці проект викликав значне суспільне несприйняття та не був реалізований. Основні компоненти тієї реформи - зменшення кількості сільських, селищних, районних рад та інших змін адміністративно-територіального устрою (створення міст-районів та міст, прирівняних до областей) навряд чи будуть на часі і зараз.

Певні пропозиції проекту відповідають потребам місцевого самоврядування, зокрема, передбачається створення виконавчих комітетів місцевих рад. При цьому за державними адміністраціями зберігаються повноваження контролю за виконанням законів. Однак призначати і звільняти галв адміністрацій має Президент України одноосібно. Це здатне ще більше поглибити конфлікт, наявний у нанішній Конституції, коли голови державних адміністрацій фактично виведені із підпорядкування Уряду та вертикалі виконавчої влади.

Права і свободи громадян

Доцільність розширення тих статей Конституції, які стосуються прав і свобод громадян, є предметом окремої дискусії. Зазначимо лише, що реальний стан дотримання прав і свобод громадян в країні залежить не тільки від рівня їх деталізації у нормах Основного Закону, а й від повсякденної практики органів влади. Натомість принципово нових, дієвих механізмів щодо підзвітності органів влади суспільству цим проектом запропоновано практично не було.

Разом з тим, окремі пропозиції проекту викликають серйозні застереження щодо їх відповідності принципам верховенства права та рівності громадян перед законом.

Це стосується, зокрема, пропозиції щодо набуття колишніми Президентами України статусу довічних сенаторів після закінчення конституційного строку їх повноважень (ч. 3 ст. 86). Очевидно, що Конституція встановлює окремий правовий статус як для Президента України, так і для членів парламенту. У даному ж варіанті особа, мандат якої на виконання повноважень Президента завершився, отримує без виборів довічний статус і повноваження іншої посадової особи – депутата Сенату. Більше того, дана пропозиція, внесена чинним Президентом країни, носить певний корисливий характер: адже після закінчення своїх повноважень Віктор Ющенко зможе скористатися цією прерогативою.

Призначення довічних сенаторів не належить до практик, поширених у демократичних країнах. Одним із небагатьох випадків є британська Палата Лордів, яка у наш час має декоративний та рудиментарний характер. Іншим винятком у Європі є Італія – довічними сенаторами тут стають колишні Президенти країни та видатні громадяни, яким це звання надає Президент. Повноваження останнього, однак, в Італії є досить символічними.

Більш розповсюдженим цей інститут був свого часу в Латинській Америці; зокрема довічним сенатором Чилі був колишній диктатор Аугусто Піночет. Однак статус довічного сенатора із нього було знято у 2002 році Верховним судом цієї країни через кримінальне переслідування, а у 2005 році в чилійській Конституції статус довічних сенаторів узагалі було скасовано. Інші латиноамериканські країни (Венесуела, Перу, Парагвай) також відмовилися від інституту довічних сенаторів через його недемократичність.

Навряд чи є нагальним завданням конституційної реформи і деякі новації Загальних положень Конституції, зокрема закріплення в її тексті, поряд із Державним, ще і Духовного гімну України (ст. 22). Коригування даних розділів Конституції, однак, дозволяє легалізувати ідею проведення конституційного референдуму: внесення змін до цих розділів Основного закону прямо передбачає його проведення.

Перспективи конституційного референдуму

Проведенню референдуму із внесення змін до Конституції, відповідно до чинного Основного Закону, має передувати повна процедура їх прийняття у Верховній Раді України. Ухвалення ж конституційних змін на референдумі у неправовий спосіб, без відповідних рішень парламенту, неминуче буде оскаржене. Крім того, це може призвести до втрати суспільної легітимності як самим референдумом, так і новим текстом Конституції.

Представники фракції БЮТ уже заявили про своє не сприйняття основних ідей президентського проекту змін до Конституції, зокрема двопалатного парламенту. Таку позицію розділяють і депутати від Блоку Литвина, а для КПУ підтримка проекту, ініційованого Віктором Ющенком, навряд чи буде можлива. Застереження щодо цього проекту висловлювали і представники найбільшої опозиційної фракції Партії регіонів. В той же час, радикальний варіант – проведення конституційного референдуму в обхід Верховної Ради - навряд чи може бути реалізований через його несприйняття практично всіма основними політичними гравцями та низьку підтримку дій Віктора Ющенка у суспільстві.

Висновки

Даному проекту Конституції притаманна одна з основних негативних рис конституційної дискусії останніх років – розробка конституційних змін з метою посилення позицій певного угруповання у поточній політичній боротьбі. Очевидно, що нинішньому Президенту було би зручніше працювати із двопалатним парламентом, вносити кандидатури керівників силових відомств до обраної в мажоритарних округах верхньої палати та самостійно їх звільняти, призначати глав адміністрацій без подання Кабінету Міністрів тощо, а після завершення строку повноважень зберегти вплив на події в країні у статусі довічного сенатора. При цьому збалансованість системи державної влади та демократичність проекту нової Конституції залишаються поза увагою його авторів.

Проте політичні реалії на сьогодні є такими, що навіть голосів для попереднього схвалення проекту змін до Конституції у такій редакції у Верховній Раді України не знайдеться. Тому повернення Віктора Ющенка до ідей конституційного референдуму та двопалатного парламенту можна оцінювати як певний тактичний засіб з перехоплення певної ініціативи у політико-інформаційному полі.

З іншого боку, ця ініціатива є одним з елементів складної політичної гри, мета якої – забезпечення майбутнього Віктора Ющенка після закінчення строку повноважень на посаді Президента. Проект нової Конституції може стати розмінною монетою при реалізації інших, більш принципових для нього рішень. Так свого часу чинив у питаннях змін до Конституції і Леонід Кучма, як про це йшлося вище. Для його наступника одним із таких рішень може стати проведення дострокових виборів до Верховної Ради України влітку або восени 2009 року з попереднім ухваленням змін до виборчого законодавства.