Урядова програма соціально-економічного розвитку: шлях до соціального та гуманітарного конфлікту в Україні?
Урядова програма соціально-економічного розвитку: шлях до соціального та гуманітарного конфлікту в Україні?
Верховна Рада України 15 квітня розглянула та ухвалила в 1 читанні проект Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2010 рік, поданий урядом, та прийняла його за основу.
До Державної програми додаються перелік державних (цільових) програм, які передбачається виконувати з використанням коштів державного бюджету та план співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями у 2010 році.
Уряд виокремлює три ключові пріоритети своєї діяльності – оздоровлення державних фінансів; оздоровлення банківської системи; та стимулювання притоку інвестицій.
Подана на розгляд парламентарів програма, у якій деталізуються кроки щодо реалізації цих пріоритетів, є доволі об’ємним документом , який складається з 9 розділів на 170 сторінках. Але структурованість цього документу та його послідовність — залишають бажати кращого. Можливо, причина цьому – стислий час підготовки: програму було внесено до парламенту лише увечері напередодні її розгляду. І саме через це складається враження, що окремі розділи програми об”єднує лише те, що вони механічно включені до одного документу.
Так, одним із пріоритетів програми є збалансування бюджету. Але навряд чи цьому сприятиме пропозиція щодо запровадження режиму “спеціальної митної зони” на територіях перспективного розвитку із введенням спеціального (преференційного) режиму ввезення (вивезення) на (з) територію зони товарів «для реалізації експортоорієнтованих інвестиційних проектів». Така ініціатива якраз здатна стати черговою «діркою» для вимивання бюджетних коштів.
Урядовою програмою планується «скоротити перелік продовольчих товарів, ціни на які підлягають державному регулюванню та переглянути методи цінового регулювання». Але це суперечить як одній з основних обіцянок В.Януковича щодо формування «соціального споживчого кошика», так і наявній у цьому ж програмному тексті наміру «утримувати інфляцію у запланованих розмірах» . Якими є ці розміри у коротко- та середньострковому періоді, в програмі, до речі, не зазначено. Але враховуючи ще й намір «поступового підвищення комунальних тарифів до економічно обґрунтованого рівня» та підвищення акцизів, вірогідність високої інфляції залишається доволі значною. Цьому сприятиме і зростання мінімальних зарплат і пенсій – інфляційний тиск відчуватиметься саме в сегменті продуктів харчування, який в Україні і так є уразливим в плані цінової стабільності.
Інші пропоновані урядом кроки можуть завдати серйозної шкоди економіці у середньостроковому періоді. Із тексту програми випливає, що ледь не ключовим заходом збалансування державних фінансів для уряду Азарова є посилення фіскального тиску на окремих фізичних осіб та малий бізнес, а саме — запровадження так званих “індикативних мінімальних заробітних плат”, активізація зусиль податкових органів, обмеження видів діяльності, які можуть працювати на єдиному податку.
Не можна не погодитися з тим, що тінізація економіки України є однією з найвищих у Європі, бюджет наповнюється вкрай незадовільно, а створення справедливої податкової системи є на часі. Проте для виходу на стабільні соціальні стандарти і ефективну бюджетну політику необхідний насамеред сталий економічний розвиток та високий платоспроможний попит населення. Важливим є і вирішення проблеми загального навантаження на фонд оплати праці (внески до пенсійного фонду, страхові внески та податок на прибуток фізичних осіб). Однак, уряд у своїй програмі не представив чіткого і зрозумілого плану пенсійної реформи, а пропоновані кроки у сфері пенсійного забезпечення зводяться до «забезпечення стабільності функціонування пенсійної системи» та підвищення розміру мінімальних пенсій одночасно зі збалансуванням Пенсійного фонду (не вказано, з яких джерел це все буде проводитися).
Посилення ж фіскального тиску за нинішніх умов може стати лише іще однією зайвою передумовою до зниження бази оподаткування і як наслідок – подальшої тінізації економіки. А це, у свою чергу, зведе нанівець можливі позитивні результати економічного відновлення після кризи.
Щоправда, у планах уряду – створення спеціальних «податкових канікул для сімейного бізнесу». Однак цей механізм іще не прописаний у законодавстві, а для його унормування потрібен час. А такі кроки, як запровадження «індикативних зарплат», можуть бути прийняті негайно і задіяні вже після ухвалення державного бюджету на цей рік, що може створити ризик подальшої тінізації економіки та падіння споживчого попиту.
Судячи зі змісту програми, уряд ігнорує й іншу загальновідому істину: схильність громадян до сплати податків визначається не лише їх розміром, а й усвідомленням цільового використання бюджетних коштів. Враховуючи колосальну недовіру суспільства до держави, значний рівень корумпованості державних інституцій та чиновників, зусилля держави варто було би спрямувати саме в напрямку подолання корупції та ефективного використання бюджетних коштів. Але антикорупційні пропозиції уряду в цій програмі зводяться переважно до створення численних «робочих груп з протидії корупції» та створення «електронних банків даних щодо осіб, притягнутих до відповідальності» (що за певних обставин уже саме по собі може стати корупційним механізмом). Нагадаємо також, що введення в дію пакету антикорупційного законодавства вже було голосами правлячої коаліції відкладене, і найімовірніше вони взагалі не будуть введені в дію.
Натомість інтереси великого бізнесу у програмі представлені доволі активно. Так, передбачається зниження податку на прибуток підприємств – щоправда, про це йдеться лише в переліку загальних пріоритетів програми, без конкретних цифр, строків та проектів нормативних актів.
Не зовсім зрозумілою є необхідність пропонованого у програмі зниження ставки податку на додану вартість. Щоправда, з якого періоду і в якому обсязі його планується знижувати, не вказано (у передвиборчій програмі В.Януковича йшлося про зниження ПДВ до 17%). Але цей крок навряд чи зможе пожвавити споживчий попит – як показує досвід, ціни внаслідок зниження ПДВ практично не знижуються, отже для на кінцевого споживача це значить небагато. Натомість на обсяг бюджетних надходжень зменшення розміру ПДВ впливатиме, і доволі значною мірою. Не варто забувати, що податки на споживання в умовах тінізації економіки є одним із найбільш ефективних фіскальних інструментів.
В умовах стабільного економічного зростання можна було би підтримати й програмну пропозицію щодо оподаткування доходів громадян за двома ставками (слід розуміти, що мова йде про запровадження прогресивного податку). Але такий крок є передчасним за нинішньої ситуації в Україні — коли відновлення споживчого попиту залишається критично важливою передумовою економічного зростання, а будь-які підвищення податків можуть стати додатковою перешкодою для формування платоспроможного споживчого попиту.
Виправданим є і запровадження спеціальних податків на предмети розкоші (зокрема, елітну нерухомість). Але не варто забувати, що у 2009 році подібні ініціативи попереднього уряду блокувалися саме за рахунок голосів парламентських фракцій нинішньої урядової коаліції. Тож не виключено, що подібні законопроекти уряд внесе до Верховної Ради – уже як нібито «власну ініціативу», але з повним розумінням того, що вона і зараз не буде підтримана. Адже противників такого кроку у парламенті вистачає.
До того ж, в Україні зараз відсутні механізми прозорого реєстру власності - урядовою програмою їх лише пропонується розробити, і неважко здогадатися, що це триватиме досить довго. А тому податок на нерухоме майно може і не принести очікуваних результатів – так, нерухомість площею більше, як 300 квадратних метрів можуть реєструвати як кілька приміщень меншої площі, право власності на літаки і яхти може бути взагалі оформлене на нерезидентів тощо. Хоча в цілому дана ідея є позитивною — і її можна було би запровадити й раніше, якби представники Партії регіонів голосували за відповідні законопроекти під час перебування в опозиції.
Іншою суперечливою пропозицією, на яку варто звернути увагу, є ідея скасування встановленої заборони на приватизацію підприємств паливно-енергетичного комплексу, оборонно-промислового комплексу, транспортної галузі, житлово-комунального господарства до затвердження у встановленому порядку програм розвитку таких галузей. Отже, Кабмін збирається провести масштабну приватизацію підприємств, які ще перебувають у державній власності, в тому числі й тих галузей, які мають стратегічне значення для держави та якими держава могла би розпоряджатися більш ефективно. Це, очевидно, і стане одним з механізмів поповнення державного бюджету за відсутності інших джерел.
Не пропонує уряд суттєвих інновацій у житловій політиці. Фактично, пропонуються застарілі методи вирішення проблеми – «скорочення строків перебування громадян на квартирному обліку», створення єдиного державного реєстру осіб, які на цьому обліку перебувають. І нічого не вказується про реальні причини виникнення житлової кризи, непрозорі механізми ціноутворення на ринку нерухомості та землі, захист історичної забудови міст.
Значна частина положень програми є деклараціями без жодного обґрунтування. Так, пропонується «провести повний перегляд нинішньої системи і процедур роботи з проблемними банками». Яким чином це буде відбуватися і якими будуть нові процедури – у програмі не деталізується. Уряд планує також залучити кошти під “зелені інвестиції” та проекти з підвищення енергоефективності, але якими будуть ці проекти та хто може виступити потенційним інвестором – не вказується. Мінфіну дається доручення «підготувати план відшкодування ПДВ експортерам», але яким буде цей план – також не зрозуміло. Подібні речі в урядовій програмі соціально-економічного розвитку не є рідкістю, і вони формулюють більше запитань, ніж дають відповідей.
Соціальна та гуманітарна частини програми є наскрізь декларативними і непереконливими. Так, постулюються загальні принципі щодо «утвердження патріотизму, духовності, моральності та формування загальнолюдських цінностей», «зміцнення повної сім'ї з дітьми» тощо. Одним із очікуваних результатів є «зменшення випадків дискримінації за ознакою статі» (принагідно згадаємо, що останнім часом саме Віктор Янукович і Микола Азаров припускалися некоректних висловлювань щодо участі жінок у політиці). Втім, кількісної статистики стосовно випадків гендерної дискримінації в українському суспільстві не ведеться, так само як неможливо з достатньою точністю і порахувати «кількість молоді, залученої до здорового способу життя».
Програма у сфері медицини також не підготовлена належним чином: у ряді випадків не вказано навіть, які саме нормативно-правові акти будуть прийняті, зазначено лише “нормативно-правовий акт” .
У сфері культури програма також є доволі слабкою. У документі жодного разу на згадуються слова «українська мова», «українські традиції», а «українська культура» згадується лише один раз – в контексті її не конкуренто спроможності. Не зрозуміло тому, хто ж буде забезпечувати культурні, освітні права власне українців в своїй єдиній державі. Не зовсім зрозумілою виглядає необхідність прийняття закону «Про культуру», передбаченого програмою.
Незначний за обсягом розділ про підтримку інформаційного простору передбачає збільшення поширення програм Національної радіокомпанії аж на 2,5%. Нічого не сказано про розширення обсягів мовлення освітнього культурного каналів. Отже, йдеться про нерозуміння урядом важливості належної підтримки національного теле- та радіопростору.
Висновки
Підсумовуючи, зазначимо, що більш глибокі висновки щодо стратегії дій уряду можна буде зробити, розглянувши цю програму в комплексі із державним бюджетом, проект якого уряд досі не подав (хоча обіцяв зробити це ще 11 квітня). Але вже зараз можна з усією певністю сказати, що урядова програма недопрацьована і не пропонує жодних глибинних, необхідних суспільству реформ – оскільки у самому тексті програми закладені фундаментальні суперечності, а рівень розробки практично всіх напрямів діяльності є досить поверховим.
В цілому ж програма є досить недосконалим документом, і її можна вважати радше формальною відповіддю уряду на законодавчу вимогу представлення програми соціально-економічного розвитку, а не грунтовною програмою дій Кабінету Міністрів України.
Названі урядом пріоритети та методи їх досягнення не можуть бути цілями самі по собі – це лише тимчасові короткотривалі механізми. Більш глибоких та концептуальних способів розвитку країни не пропонується, а пропоновані цілі і заходи програми нерідко суперечать один одному. За основу уряд взяв формальний підхід, коли покращення тих чи інших макроекономічних індикаторів чи показників наповнюваності бюджету є самоціллю, без урахування довгострокових наслідків, які несуть ті чи інші кроки.
Разом з тим, відсутність у програмі вираженої гуманітарної складової, “зденаціоналізований” характер пропонованих заходів у сфері культури та освіти є зайвим свідченням того, що уряд у своїй діяльності бере за основу конфліктну стратегію. Нова влада, очевидно, має на меті представляти представляє інтереси лише власних виборців (і то не всіх, а лише їх частини), а не всієї України — і це один із найважливіших висновків із аналізу програми уряду Азарова.
Підготовлено Інститутом політики.
|
