Як відбувався всеукраїнський референдум 2000 року

ВСЕУКРАЇНСЬКИЙ РЕФЕРЕНДУМ - 2000:

передумови проведення та ймовірні наслідки

Історична довідка

Проблема проведення всеукраїнського референдуму залишається актуальною з часу проголошен-ня незалежності України. Пострадянська історія проведення референдумів в Україні розпочинається з всеукраїнського референдуму щодо підтвердження Акту проголошення незалежності України, прийнятого Верховною Радою України 24 серпня 1991 року.

Цей референдум відбувся 1 грудня 1991 року і відзначився майже одностайною підтримкою громадянами України її незалежності. Юридично він був врегульований нормами декількох нормативно-правових актів. Це, насамперед, Закон Украї-ни «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року, який сьогодні є частково чинним з відповідними змінами та доповненнями, внесеними Законом України від 19 червня 1992 року; Постанова Верховної Ради України «Про забезпечення проведення всеукраїнського референ-думу і виборів Президента України та створення рівних умов кандидатам у Президенти» від 11 жовтня 1991 року (див. ст. 21); Постанова Верховної Ради України «Про форму бюлетеня для голосуван-ня на всеукраїнському референдумі» від (див. ст. 22).

У 1993 році Верховна Рада України ініціювала всеукраїнський референдум про довіру (недовіру) Президентові України та Верховній Раді України, у відповідності до чого було прийнято рішення, оформлене Постановою «Про проведення всеукраїнського референдуму щодо довір’я (недовір’я) Президенту, Верховній Раді України» від 17 червня 1993 року (див. ст. 23).

Таке рішення ВР було викликане тим, що Президент Л. Кравчук ініціював випуск майнових облігацій для отримання зовнішніх кредитів під заставу майна підприємств України. Згодом політична криза була вирішена шля-хом призначення дострокових виборів ВР (на березень 1994 р.) та Президента України (на липень 1994 р.).

Тема референдуму знайшла своє продовження у 1996 році в зв’язку з драматичними подіями навколо прийняття нової Конституції України. Шукаючи вихід з довготривалого протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади, Президент України 26 червня 1996 року видав Указ «Про прове-дення всеукраїнського референдуму з питання нової Конституції України» (див. ст.23). Відповідно до Указу, який суперечив вимогам чинного законодавства, всеукраїнський референдум був призначений на 25 вересня 1996 року.

Однак, 28 червня 1996 року Верховна Рада ухвалила Конституцію України і в той самий день прийняла Постанову «Про Указ Президента України «Про проведення всеукраїнського референдуму з питання прийняття нової Конституції України», в якій запропонувала Президенту відкликати згаданий Указ (див. ст. 25). 1 липня 1996 року Леонід Кучма підписав Указ «Про визнання таким, що втратив чинність, Указу Президента України від 26 червня 1996 року» (див. ст.25), таким чином, завершивши конституційно-референдумну конфронтацію з ВР.

Правова дискусія щодо проведення всеукраїнського референдуму 1999-2000 років

Останнім часом український істеблішмент знову намагається вирішити питання владних відносин шляхом референдуму. 7 грудня 1999 року збори громадян м. Житомира створили ініціативну групу з проведення всеукраїнського референдуму.

Центральна виборча комісія на своєму засіданні 14 грудня 1999 року відмовила в реєстрації цій ініціативній групі, мотивуючи це тим, що деякі норми Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не відповідають положенням Конституції України. В зв’язку з цим, ЦВК ще 24 березня 1999 року надіслала до Верховної Ради України нову редакцію цього Закону, розроблену робочою групою Комісії, але вона досі не прийнята.

21 грудня 1991 року Печерський районний суд міста Києва своїм рішенням визнав Постанову ЦВК неправомірною і зобов’язав ЦВК зареєструвати житомирську ініціативну групу. З цього приво-ду 23 грудня 1999 року було ухвалено нову Постанову ЦВК, в якій Комісія постановила зареєструва-ти вищезгадану ініціативну групу з проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціати-вою з вказаних питань (див. ст. 26).

За змістом запитань, які ініціатори виносять на референдум, він матиме характер консультативно-дорадчого опитування (консультативний референдум, ст. 46 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»), оскільки конкретний порядок внесення змін до Основного Закону Украї-ни визначений розділом XIII Конституції України.

Згідно з Конституцією та чинним законодавством, право законодавчої ініціативи в межах своїх повноважень можуть здійснювати Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України. Конкретні зміни до Конституції у випадках, передбачених ст. 156 Конституції, можуть лише затверджуватись всеукраїнським референдумом піс-ля прийняття відповідного Закону парламентом України. До початку розгляду Верховною Радою України питання щодо внесення змін до Конституції, Конституційний Суд України, відповідно до статті 159 Основного Закону України, має дати свій висновок щодо проекту Закону про внесення змін до Конституції на предмет конституційності змін, що вносяться.

Внаслідок того, що ця процедура не дотримується, а деякі запитання сформульовані у вигляді вже прийнятого закону, можна стверджувати, що дії ініціаторів референдуму та посадових осіб держави, які підтримують організацію та проведення цього референдуму, протирічять чинній Конституції.

Як бачимо, інститут референдуму використовується в Україні в ситуаціях жорсткого політично-владного протистояння та в моменти правового хаосу. Це створює передумови для маніпулювання його результатами в інтересах зацікавлених сил і груп впливу та досягнення прихованої мети, що може призвести до деструктивних наслідків.

Зовнішньополітичні аспекти проведення референдуму

Слід зазначити, що світова громадськість уважно стежить за політичними процесами в Україні. Зокрема, у листі, надісланому на ім’я Президента України та підписаного Генеральним секретарем Парламентської Асамблеї Ради Європи лордом Расселом-Джонстоном йдеться й про всеукраїнський референдум. Він наголошує, що Асамблея визнає суверенне право будь-кого з її членів самостійно змінювати свою конституцію, однак наполягає на тому, щоб будь-яка зміна здійснювалася відповідно до існуючих конституційних положень. Отож, глава ПАРЄ повідомляє, що на черговій сесії Асамблеї 3-4 квітня, спираючись на висновки Венеціанської комісії (до якої раніше має намір звернутися Девід Рассел-Джонстон) та повідомлення доповідачів, будуть обговорені події в Україні в зв’язку з прове-денням референдуму. В листі глава ПАРЄ говорить також: «Враховуючи суперечливий характер ініціативи, було б бажано і навіть необхідно провести консультації між всіма головними політичними силами в Україні, щоб досягнути якнайбільшого взаєморозуміння ще до того, як будуть зроблені які-небудь подальші кроки щодо проведення референдуму». Асамблея звертається з проханням прийня-ти делегацію доповідачів ПАРЄ, які планують прибути в Україну 16-19 лютого.

Стурбованість щодо передумов та можливих наслідків референдуму висловили Посол США в Україні та інші представники західних країн.

Ймовірні наслідки всеукраїнського референдуму

Для аналізу ймовірних суспільних, соціально-економічних, політичних та правових

наслідків референдуму умовно розділимо запитання, які виносяться на нього, на три групи. До першої групи відносимо 1–4 запитання, які мають виявити ставлення громадян до Верховної Ради та проблеми взаємин між ВР та Президентом. Кожне з цих запитань має наслід-ком внесення конкретних змін до певних статей Конституції, які будуть подані в бюлетені.

Окремо варто говорити про 5 запитання, якими передбачається введення в Україні двопалатного парламенту без визначення конкретного механізму законодавчого врегулювання цього питання.

Останнє запитання (щодо необхідності прийняття Конституції всеукраїнським референдумом) не дає можливості повною мірою прогнозувати всі правові наслідки.

Якщо припустити, що референдум таки відбудеться 16 квітня 2000 року відповідно до Указу Президента, а всі подальші дії Президента, ВР та уряду будуть відповідати Конституції та чинному зако-нодавству, то подальша логіка політичних подій виглядатиме таким чином:

– у разі позитивної відповіді більшості громадян України на запитання 1–4 — лише Верховна Рада України XIV скликання має право внести відповідні зміни до Конституції України.

– підтримка ж необхідності формування двопалатного парламенту означатиме фактичну зміну концепції організації державної влади в Україні. І як наслідок, — вимагатимуть змін не лише статті Конституції, але й низка інших законодавчих актів.

– останнє запитання виглядає найскладнішим для практичної реалізації. Для його виконання не-обхідна розробка нового проекту Конституції України, оголошення та проведення ще двох всеукра-їнських референдумів та як наслідок — проведення щонайменше одних дострокових парламентських та президентських виборів.

//Політичний календар - №4 - 2000 р. - С.8-14.

Україна після референдуму: результати та наслідки

Проблема легітимності всеукраїнського референдуму

Дискусія стосовно конституційності всеукраїнського референдуму від 16 квітня 2000 року розпочалася з дня підписання Указу Президента «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою». Політична опозиція як лівого, так і правого спрямування поставила під сумнів конституційність проведення референдуму загалом, беручи під сумнів правомірність рішення Печерського районного суду міста Києва та Центральної виборчої комісії про достатність законодавчої бази для проведення референдуму та відповідність Конституції Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (від 3 липня 1991 року із змінами та доповненнями). Серйозній критиці була піддана й більшість запитань, винесених на референдум. Найбільше критичних зауважень було висловлено щодо питання 6 про прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі та щодо трактування голосування «за» на референдумі як норми прямої дії.

Народні депутати як лівого, так і правого спрямування звернулися до Конституційного Суду України з поданням про визнання неконституційності всеукраїнського референдуму. Одночасно, до рішення Конституційного Суду опозиція практично припинила антиреферендумну агітацію. Ще одним чинником згортання антиреферендумної діяльності стали сподівання опозиції на те, що офіційний Київ належним чином зреагує на жорстку критику з боку Парламентської Асамблеї Ради Європи та інших міжнародних організацій.

Розгляд подання тривав до 27 березня 2000 року, а рішення Конституційного Суду певною мірою відповідало застереженням політиків та науковців — Суд визнав неконституційними питання 1 та 6 і підтвердив, що процедура внесення змін до Конституції мусить відповідати розділу ХІІІ Основного Закону. За таких умов частина політичних партій та громадських організацій змінила своє критичне ставлення до референдуму на нейтральне, а низка організацій, таких як: СПУ, «Вперед, Україно!», «Собор» та інші, закликала бойкотувати цю акцію.

Засоби масової інформації висвітлювали позицію здебільшого прихильників проведення референдуму, а дискусія стосовно доцільності чи недоцільності підтримки конкретних запитань практично була відсутня в українських медіа. За кілька днів до референдуму стало очевидним, що опозиція не запропонувала сприйнятної та зрозумілої для своїх прибічників логіки альтернативної поведінки.

Такий підхід позбавляє опозицію можливості наводити законні аргументи про порушення, які мали місце під час проведення референдуму, та активно впливати на парламентські рішення в постреферендумний період.

Експерти застерігали, що більш ефективною для опозиції була б активна участь всіх політичних партій у діяльності виборчих комісій та у ролі спостерігачів, а також популяризація необхідності голосувати «проти» тих чи інших референдумних запитань. По закінченні референдуму подальша дискусія стосовно нелегітимності цієї акції виглядає непереконливо.

Фінансово-політичні групи та органи державної влади

та місцевого самоврядування під час референдуму

На етапі ініціювання процедури референдуму та збору підписів більшість ЗМІ назвали цю акцію «референдумом за ініціативою олігархів». Лідери фінансово-політичних угруповань також не приховували своєї участі. Після завершення збору підписів лідери Демсоюзу заявили, що саме вони організаційно та фінансово забезпечували цей етап.

Після підписання указу Президента розпочалася дискусія про політико-правові наслідки референдуму. Стало очевидним, що суспільство висловить недовіру нинішній Верховній Раді, а, отже, автоматично поставить на порядок денний дострокові парламентські вибори. За таких обставин донедавні ініціатори референдуму — Демсоюз та СДПУ(о) почали все критичніше та стриманіше ставитися до власної ж ідеї. Їх ініціативу — звернення парламентської більшості до Президента з проханням зняти щонайменше перше запитання референдуму (про недовіру Верховній Раді) — не було підтримано іншими депутатськими групами та фракціями. Після рішення Конституційного Суду фінансово-політичні угруповання фактично самоусунулися від організаційної та інформаційної навколореферендумної роботи.

Повторилася ситуація заключного етапу президентської виборчої кампанії 1999 року, коли органи державної влади та місцевого самоврядування повністю забезпечували цю акцію. В сенсі оцінки адміністративного та владного впливу на хід референдумної кампанії важливими є результати попереднього голосування. Як відомо, рішенням ЦВК була встановлена процедура дострокового голосування (за 10 днів). Спочатку передбачалося, що дореферендумне голосування не повинне перевищувати 10% від загальної кількості виборців. Проте, згодом таке обмеження було зняте. Наведена нижче таблиця результатів попереднього голосування засвідчує, що власне референдум відбувся до референдуму. Це голосування стало свого роду індексом «недемократичності регіонів України» — чим вищі результати попереднього голосування в регіоні, тим менше рівень дотримання демократичності процедури.

Таблиця 1*

№ п/п	Назва регіону	Кількість громадян, що взяли участь у попередньому голосуванні, %
1.	по Україні	54,16
2.	Закарпатська область	74,05
3.	Луганська область	65,74
4.	Донецька область	65,70
5.	Миколаївська область	65,51
6.	Харківська область	64,71
7.	Сумська область	61,94
8.	Івано-Франківська область	60,38
9.	Житомирська область	57,28
10.	Рівненська область	57,27
11.	Дніпропетровська область	57,10
12.	Черкаська область	56,57
13.	Полтавська область	55,61
14.	Чернівецька область	55,02
15.	Кіровоградська область	54,10
16.	Одеська область	53,99
17.	Волинська область	51,22
18.	Вінницька область	51,05
19.	Запорізька область	47,86
20.	Тернопільська область	46,51
21.	Чернігівська область	43,69
22.	Київська область	41,25
23.	м. Київ	41,24
24.	Херсонська область	40,70
25.	Хмельницька область	38,06
26.	Львівська область	37,91
27.	АР Крим	35,97
28.	м. Севастополь	24,02

* «Зеркало недели» №16 від 22.04.2000.

Окрім Закарпатської, Луганської, Донецької, Миколаївської та інших областей України, в яких до 16 квітня 2000 року в голосуванні взяли участь понад 50% виборців, спостерігачі називають ще низку регіонів, в яких офіційно заявлені цифри були суттєво занижені. В ході голосування 16 квітня 2000 року суттєвий приріст учасників припадає на останні години голосування, що також дає привід для сумніву щодо чистоти та демократичності голосування.

Але попри все, не викликає заперечень виключна роль структур центральної та місцевої влади в організації проведення референдуму та у забезпеченні його результатів.

Вже вкотре Президент України пересвідчився, що його постійними союзниками є представники регіональних еліт, а не фінансово-олігархічних угруповань. Хоча деякі голови обласних державних адміністрацій були аж занадто активними у демонстрації своєї політичної лояльності до Президента, чим викликали неоднозначну оцінку як зарубіжних спостерігачів, так і українських політиків та експертів.

Співвідношення результатів соціологічних опитувань та підсумків голосування

Інститут політики напередодні всеукраїнського референдуму спільно з фірмою Gfk-USM (Українські опитування та дослідження ринку) провів два соціологічні опитування з метою вивчення настроїв громадян.

Останнє дослідження (середина березня 2000 року) зафіксувало готовність близько 60% громадян взяти участь у загальнонаціональній політичній акції. Абсолютна більшість опитаних підтримала запитання щодо зменшення кількості депутатського корпусу та обмеження депутатської недоторканності, відносна більшість готова була надати додаткові повноваження Президенту щодо розпуску парламенту. Лише запитання стосовно двопалатного парламенту набирало менше 50% голосів. Подібну тенденцію фіксувала більшість відомих соціологічних служб України.

Однак після початку дії процедури попереднього голосування стало зрозумілим, що фактор адміністративного впливу буде суттєво впливати на прогностичні показники. З огляду на цей фактор, експерти Інституту політики на прес-конференції 13 квітня 2000 року запропонували скоригований прогноз участі у референдумі 70-75% громадян України та відповідно вищі показники підтримки всіх чотирьох запитань.

Цілком очевидно, що у випадку з вивченням громадської думки напередодні референдуму маємо справу не з недосконалою методикою соціологічних опитувань, а з максимальним використанням владного та інформаційного ресурсу для забезпечення потрібного правлячій еліті політичного результату.

Альтернативи розвитку політичної ситуації в постреферендумній Україні

Після підведення підсумків референдуму Президент України вніс до Верховної Ради законопроект про внесення змін до Основного Закону України. Глава держави запропонував змінити три статті Конституції у відповідності до запитань, сформульованих у бюлетенях. Проблему двопалатного парламенту запропоновано обговорити попередньо у робочій групі з представників законодавчої та виконавчої гілок влади.

Для оцінки політико-правових наслідків результатів референдуму варто розділити запитання референдуму на дві умовні групи — запитання, які уточнюють Основний Закон України в частині взаємин і функціонування інститутів влади, та запитання, які суттєво змінюють конституційно передбачену модель системи органів державної влади та місцевого самоврядування.

Для першої групи запитань (обмеження депутатської недоторканності, розширення повноважень Президента у частині розпуску парламенту) можлива політична дискусія стосовно конкретних юридичних формулювань та приведення у відповідність до них інших законодавчих актів України. Зокрема, визначення характеру парламентської більшості — постійно діюча, урядова тощо. Потребує уточнення і процедура створення цієї більшості не лише протягом місяця, а очевидно протягом місяця з дня відкриття першої сесії новообраного складу Верховної Ради. Схожа ситуація і з проблемою щодо обмеження депутатської недоторканності. Адже зняття пункту третього статті 80 про те, що народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані, повністю не знімає проблеми, оскільки пункт перший цієї ж статті гарантує народним депутатам України недоторканність.

Друга група запитань (створення двопалатного парламенту та обмеження чисельності депутатського корпусу) передбачає визначення концепції конституційної реформи системи державної влади в Україні. Запитання про скорочення кількості народних депутатів до 300, значною мірою пов’язане з впровадженням системи бікамералізму. На сьогодні існує кілька варіантів організації двопалатного парламенту, в яких саме нижня палата представляє політичні інтереси суспільства і може нараховувати 300 осіб. Що стосується верхньої палати, то нині не зрозуміло, який статус та повноваження вона матиме, не визначено механізм обрання депутатів. Відповідно до вирішення цих проблем нелогічним є встановлення кількості представників верхньої палати нового парламенту.

Отже, можемо прогнозувати, що конституційні зміни, пов’язані з першою групою запитань, будуть активно дебатуватися, але за певних обставин отримають підтримку відносної більшості Верховної Ради. Це означатиме, що конституційно передбачена процедура внесення змін розпочнеться на п’ятій сесії (травень-червень 2000 року). Що стосується підтримки цих змін конституційною більшістю на шостій сесії (вересень-жовтень 2000 року), то вірогідність цього є набагато меншою.

Складніше ситуація виглядатиме із другою групою запитань. Однозначно, що початок впровадження моделі двопалатного парламенту не розпочнеться на п’ятій сесії (травень-червень 2000 року). Більше того, реальна парламентська реформа тісно пов’язана з адміністративно-територіальною реформою, а все це потребує серйозних наукових розробок та часу.

Таким чином, термін для конституційного впровадження, передбаченого законопроектом Президента України, швидше всього не буде використаний Верховною Радою для однозначної підтримки змін до Конституції. Тому можна очікувати не просто серйозної політичної кризи восени 2000 року, а й можливо нового референдуму із запитанням про недовіру нинішній Верховній Раді або оголошення дострокових виборів.