Микола Томенко,
директор Інституту політики,
народний депутат України 

Конституція України як неосновний закон держави

Розмірковуючи сьогодні, коли країна святкує восьму річницю Конституції, над її значенням в українській історії, оцінюючи її вплив на вітчизняні державотворчі процеси, так чи інакше доходиш зрозумілих, але, разом з тим, дещо неприємно вражаючих висновків. Забігаючи наперед, узагальню їх однією фразою: Конституція України за своїм призначенням, а, радше, за дійсним статусом, ніколи не відповідала своєму другому і вельми поширеному визначенню “Основний Закон”.

Пригадую день прийняття Конституції – 28 червня 1996 року – та перший час по тому – то був злет сподівань та очікувань на краще майбуття. Певним чином, хоч і меншою мірою, це було схоже на відчуття, яке кожен небайдужий громадянин переживав у дні, коли Україна здобула незалежність. Прийняття без перебільшення історичного рішення, як і тоді, на короткий час принесло з собою визначеність: нарешті ми припинимо кидатися з боку в бік, то в одному, то в іншому напрямі, ми вже знаємо куди йдемо і чого прагнемо. Ухваливши Конституцію, ми (кажу “ми” – громадяни, – бо Конституція, незважаючи на всі свої слабкі та часто критиковані положення, уособила в собі вияв по-справжньому загальнонаціональної державницької волі) легітимізували власну державу, спробували сконцентрувати в ній найвищі цінності народу. Можна навіть сказати, що Конституція України значною мірою продовжила вітчизняні державотворчі традиції і тим самим, фактично, втілила у собі українську національну ідею.

Відігравши свою історичну роль, так би мовити, виконавши власну місію, Конституція, однак, так і не посіла належного їй місця – місця, хоч і основного, визначального, найважливішого, але Закону. Закону, який треба виконувати, Закону який справляє на суспільні відносини прямий, а не опосередкований вплив, Закону, за невиконання якого треба відповідати.

Історію Конституції незалежної України з часу прийняття останньої та в аспекті розуміння її ролі політичною елітою держави та й суспільством у цілому умовно можна розділити на кілька етапів.

Перебіг подій впродовж першого з них – періоду так би мовити декларативного сприйняття Конституції 1996–1998 років – яскраво засвідчив, що Конституція, покликана бути Основним Законом життя Української держави, не працює. І причиною цього було, за визнанням більшості вітчизняних та зарубіжних фахівців, не недосконалість Конституції чи окремих її положень, а небажання політичної еліти країни її виконувати. Основний Закон розглядався, швидше, як формальна відповідь України на необхідність виконання зобов’язань перед Радою Європи та потребу підтримувати зовнішній імідж майже демократичної держави. Фактично, Конституція не виконувала функцію документа, призначеного для виконання, а слугувала потенційною стратегією дій, декларацією намірів. Якщо не брати до уваги соціальні зобов’язання держави за Конституцією, які і досі вважаються принципово невиконуваними, найбільш яскраво вказана особливість періоду проявилася у владних відносинах.

Наведу лише один приклад. Період з 1996 по 1998 рік характеризувався досить активним переглядом системи органів виконавчої влади, постійним коригуванням їхньої структури. Всі ці тенденції були зумовлені діяльністю посадової особи, яку називають гарантом Конституції, – Президента України. І особливо виразним у цей час був напрям на посилення ролі Адміністрації Президента України. Саме на останній зосереджувався увесь процес прийняття, наприклад, кадрових та інших рішень у державі.

У зв’язку з цим можу згадати відомий Указ глави держави, яким визначався порядок розгляду питань, пов’язаних з призначенням на посади керівництва місцевих державних адміністрацій. Так, незважаючи на те, що, згідно з Конституцією, Президент України призначає голів місцевих адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів, Указом встановлюється, що уряд подає на розгляд глави держави не менше трьох кандидатур на відповідну посаду. За наслідками ж опрацювання матеріалів подання в Адміністрації Президента на підпис Президенту готується проект рішення лише стосовно одного прізвища. Фактично, можна говорити про підміну консультативно-дорадчим органом, яким є Адміністрація, функцій як Кабінету Міністрів, так і Президента України. Все це, безумовно, суперечить не тільки “букві”, але й “духові” Конституції, яка чітко закріплює систему стримувань і противаг між різними гілками та органами державної влади, задає відповідну систему координат, в межах якої вони можуть діяти.

У цілому ж, перші роки існування Конституції України відзначилися кількома спробами, так би мовити, “тихого” перегляду Основного Закону. Це були намагання радикально налаштованих політичних сил повернутися до радянської системи державного управління, які заздалегідь та – з позиції їхніх ініціаторів – свідомо були приречені на невдачу з цілком зрозумілих причин.

Другий історичний етап в аспекті розуміння ролі та місця Конституції у державотворчих процесах в Україні можна умовно назвати етапом першої конституційної кризи. Коли стало вже зрозуміло, що вільно працювати в позаправовому полі владі стає все важче, виникло природне прагнення легітимізувати відхід до президентської республіки. А оскільки у правовому сенсі такий перехід міг відбутися виключно шляхом внесення відповідних змін до Конституції, виникла ідея Всеукраїнського референдуму 2000 року як засобу суспільної легітимізації перегляду Основного Закону.

Втішні для ініціаторів згаданої ідеї результати всенародного “опитування” все ж не знайшли своєї реалізації у нормах Конституції, незважаючи на те, що приблизно в однаковий час у 2000 році на розгляд парламенту були запропоновані два альтернативних тлумачення громадського “волевиявлення”. Саме це і стало причиною конституційної кризи.

Однак, кожна подібна криза має розв’язувати певні реальні, гострі для суспільства проблеми. У цьому ж випадку мова йшла виключно про переділ повноважень між правлячою політичною елітою. Тому криза, про яку йдеться, виникла всередині цієї еліти і залишилася нерозв’язаною саме через відчуженість її причин від суспільства. Іншими словами, громадяни, які, за задумом ініціаторів переділу “владного пирога”, мали стати рушійною силою змін, не тільки не підтримали їх насправді, але й не зрозуміли суті існуючого конфлікту.

Саме по собі виникнення конституційної кризи в державі мало і певні позитиви. Передовсім, вони полягали у тому, що суспільству було запропоновано два різних бачення ситуації. Згідно з першим за п’ять років свого існування Конституція України не спрацювала, перш за все, у системі владних відносин. Тому вона, а точніше конституційний лад держави, потребує ґрунтовного перегляду.

Прихильники другого підходу загострювали увагу не на недоліках Конституції, а на проблемі її виконання. Справедливо відзначалося, що й досі не створено дієвих механізмів реалізації Основного Закону: не прийнято необхідних конституційних законів, законодавчу основу владних взаємин в державі не приведено у відповідність до Конституції тощо.

Таким у загальних рисах був предмет політичної дискусії в Україні у 2000-2002 роках, у тому числі й на останніх парламентських виборах. Ключовим його проявом стало те, що вперше у 2002 році були розмежовані два поняття: конституційної і політичної реформи. При цьому стало зрозуміло, що зробити Конституцію Основним Законом України, не означає написати кращу Конституцію. Необхідно просто забезпечити її виконання.

Третій етап функціонування сучасної Конституції розпочався після парламентських виборів 2002 року, коли наближення виборів Президента України почало справляти визначальний вплив на вітчизняну політичну систему. Він характеризується домінуванням ще однієї – найбільш небезпечної тенденції – зміна Конституції тепер розглядається як механізм забезпечення наступності або збереження нинішнього політичного режиму. Фактично, дії всіх політичних акторів під час конституційної дискусії 2003-2004 років чітко підпадають під вплив цього підходу. Однак, різниця у загальних баченнях суттєва.

Опозиційні сили, зокрема Блок Віктора Ющенка “Наша Україна” та Блок Юлії Тимошенко, роблять наголос на політичній реформі: забезпеченні умов для функціонування політичних партій, унормуванні процедури проведення виборів на пропорційній основі тощо. Конституційна реформа не відкидається, але має бути похідною від загальної політичної реформи, яка чітко покаже, що саме слід змінити в Основному Законі. З іншого боку, влада не стільки прагне принципових змін у політичній системі, скільки шукає шляхи самозбереження.

Домінування політики або, точніше, ситуативного інтересу влади позбавило змісту, сутнісного характеру нинішній етап конституційної дискусії. Фактично, всі розмови та дії довкола внесення змін до Конституції зумовлюються прагненням підвищити шанси конкретних політичних фігур на здобуття посади Президента чи Прем’єр-міністра України. Така ситуація вже призвела до того, що вже й самі розробники Конституції оперують не категоріями змісту Основного Закону та змін, які до нього пропонується внести, а мислять у форматі часових рамок впровадження таких змін.

Цікаво, що і суспільство не розуміє такої логіки конституційного процесу. Зокрема, за соціологічними дослідженнями, позиція громадськості з цього питання зводиться, фактично, до наступного:

-         конституційні зміни потрібні;

-         зміни до Основного Закону може вносити лише нова влада, яка матиме довіру суспільства;

-         головним змістом перегляду Конституції має стати не перерозподіл повноважень у системі центральної влади, а владна та фінансова деконцентрація до рівня місцевого самоврядування, територіальних громад, громадян.

Таким чином, можна прогнозувати, що у разі, якщо характер та мотивації сучасної конституційної дискусії не зміняться, вірогідність ухвалення змін до Основного Закону залишатиметься вкрай низькою. Залишається лише сподіватися, що після завершення президентської виборчої кампанії предмет конституційної дискусії визначатиме серйозний, експертний та науковий підхід.