ПРОБЛЕМА КОАЛІЦІЙНОГО УРЯДУ
В УКРАЇНІ ТА ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД

Публічно оголошена проблема щодо необхідності формування Уряду України на засадах коаліційності останнім часом набула не лише теоретичного характеру, але й стала предметом активних практичних дій з боку певних суб’єктів української політики.

Опоненти Уряду розглядали можливість формування Кабінету Міністрів на коаліційних засадах як можливість легітимізації відставки нинішнього складу. Причому, не тому, що він погано працює, а у зв’язку зі зміною способу формування Уряду.

Прибічники негайного створення коаліційного Уряду обгрунтовують таку потребу “необхідністю збереження Уряду Ющенка” і наданням йому політичної підтримки з боку депутатських фракцій, а також світовим досвідом.

Одним з аргументів не на користь негайного створення коаліційного Уряду є те, що нинішній Кабінет Міністрів був сформований ще до підписання угоди про утворення депутатської більшості у Верховній Раді. Тому можна цілком обгрунтовано стверджувати, що в Україні не парламентська більшість шляхом свого об’єднання утворила Уряд, а навпаки, сама більшість була сформована для підтримки ініціатив Президента і Уряду, як найвищого органу виконавчої влади. Виходячи з цього, також цілком логічно припустити, що за бажанням деяких фракцій “дати шанс зберегти” Уряд Ющенка насправді приховано намагання втримати від розпаду сьогоднішню більшість у Верховній Раді, якій загрожує розкол за ознакою відношення до “касетного скандалу”, Президента та відставок міністрів-силовиків і Генпрокурора.

З іншого боку, формування коаліційного Уряду в Україні повинне відбуватися, не виходячи з тимчасової політичної кон’юнктури, а з метою створення ефективно діючої виконавчої влади. В той же час представлені у більшості Верховної Ради фракції та групи не є тією політичною силою, яка готова солідарно нести політичну відповідальність за діяльність коаліційного Уряду. Адже, формування багатьох фракцій і груп більшості (“Трудова Україна”, “Відродження регіонів”, СДПУ(о), НДП, ПЗУ) відбувалось не на чітких ідеологічних засадах, а з огляду на ситуативні інтереси окремих депутатів.

Проте ініціаторами актуалізації проблеми формування коаліційного Уряду це питання розглядається виключно крізь призму політичних відносин, не беручи до уваги конституційно-правових аспектів. Разом з тим, слід зазначити, що формування коаліційного Уряду за нинішніх умов не відповідає Конституції України. Відповідно до статті 85 Конституції України роль Верховної Ради України при формуванні Кабінету Міністрів України обмежується лише наданням згоди на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України. Очевидно, що без внесення відповідних змін до Конституції України будь-які домовленості про залучення депутатських фракцій до формування Уряду не матимуть жодних юридичних гарантій і не відповідатимуть меті створення політично сильного Уряду.

З іншого боку, потреба у формуванні коаліційних урядів в Україні на сьогоднішній день справді існує. Для того щоб уможливити створення і ефективне існування коаліційних урядів необхідно внести законодавчі зміни як на інституційному, так і на функціональному рівнях. На інституційному рівні, наприклад, необхідно прийняти і ввести в дію закон про Кабінет Міністрів і закон про парламентські вибори на пропорційній основі. В умовах української реальності також необхідно внести зміни якщо не в закон про політичні партії, то хоча б у Статути самих партій, де регламентувати взаємовідносини партії зі своїми міністрами, відповідальність партії перед членами Уряду і відповідальність члена Уряду перед своєю партією. На функціональному ж рівні необхідно чітко виписати взаємовідносини всередині коаліційного Уряду. Не можна розглядати питання коаліційного Уряду й у відриві від всієї гілки виконавчої влади, в тому числі від питань формування корпусу голів обласних і районних державних адміністрацій.

 

На сьогодні різні політичні партії та парламентські фракції теж мають своїх представників у нинішньому Уряді або в системі виконавчої влади. Але справжня коаліційність не має нічого спільного з таким партійним представництвом, яке ледве не щоквартально змінюється через переходи міністрів чи голів обласних державних адміністрацій з однієї партії в іншу.

 

---

 

Партійно-політична присутність в органах державної виконавчої влади України*

№ п/п	Депутатські фракції та групи Верховної Ради України	Члени Кабінету Міністрів, керівники центральних органів виконавчої влади		Керівники обласних органів виконавчої влади
1.	Депутатська група “Трудова Україна”	Кужель О.В.	– голова Держкомітету з питань регуляторної політики та підприємництва	Засуха А.А.	– Київська ОДА
2.	Депутатська група “Відродження регіонів” (представлена партією “Демократичний союз” та АПУ)	Гладій М.В. (АПУ) Жулинський М.Г. (ЛПУ) Кириленко І.Г. (АПУ)	– Віце-прем’єр міністр України – Віце-прем’єр міністр України – Міністр аграрної політики	Кучеренко О.А. Гаркуша О.М. Щербань В.П. (ЛПУ) Янукович В.Ф. Вишиванюк М.В. (АПУ) Сорока М.П. (АПУ)	– Запорізька ОДА – Миколаївська ОДА – Сумська ОДА – Донецька ОДА – Івано- Франківська ОДА – Рівненська ОДА
4.	Фракція СДПУ(о)	Кремень В.Г. Червоненко Є.А	– Міністр освіти та науки – голова Держкомрезерву	—
5.	Фракція НДП	Єхануров Ю.І. Москаленко В.І. Цибух В.І.   Осауленко О.Г.	– Перший віце-прем’єр-міністр України – Міністр охорони здоров’я – голова Держкомітету з молодіжної політики, спорту і туризму – голова Держкомітету статистики	Куніцин С.В. Іванов Ю.І. Лушкін В.А. Кушнарьов Є.П. Єфремов О.С. Гриневецький С.Р. Жунько Л.М.	– Прем’єр-міністр АР Крим – Вінницька ОДА – Житомирська ОДА – Харківська ОДА – Луганська ОДА – Одеська ОДА – Севасто- польська ОДА
6.	Депутатська група “Солідарність”	Азаров М.Я.	– голова ДПАУ	—
7.	Фракція УНР	Заєць І.О.   Драч І.Ф.	– Міністр екології та природних ресурсів – голова Держкомітету з питань інформаційної політики, телебачення та радіомовлення	—
8.	Фракція НРУ	—		Бауер Т.Й.	– Чернівецька ОДА
9.	Фракція ПЗУ	Шевчук О.Б.	– Голова Держкомітету зв’язку та інформатизації	—
10.	Фракція “Реформи-Конгрес”	—		—
11.	Фракція “Батьківщина”	—		—
12.	Фракція “Яблуко”	—		—

 

* В таблиці подані прізвища керівників центральних та обласних органів державної виконавчої влади, які є членами політичних партій, або співпрацюють з ними

 

---

Європейська концепція коаліційних урядів

Дискусія щодо можливості створення коаліційного уряду, яка останнім часом точиться в українській політичній еліті, вимагає глибшого розуміння природи цього явища у державному управлінні. Власне, проблема полягає в тому, що варіант коаліційного уряду, запропонований в Україні, суттєво відрізняється від класичної моделі, яка склалася у демократичних європейських країнах. Тут сталася очевидна підміна понять, і коаліційний уряд в українському розумінні радше є урядом пропорційного партійного представництва.

Прикладами класичної моделі коаліційного уряду в найчистішому вигляді є кабінети Німеччини, Австрії, Швейцарії, Бельгії, Італії та ін. Звичайно, між окремими країнами цієї групи є значні відмінності, однак, загалом вони мають певні спільні характеристики:

• наявність у країнах трьох або більше впливових партій, жодна з яких, однак, не здатна отримати більшість місць у парламенті;

• формування парламентської більшості на основі домовленості, щонайменше, двох парламентських фракцій;

• формування кабінету з представників парламентської більшості і його відповідна залежність від підтримки парламентом урядових ініціатив.

Виходячи з цього, можна констатувати:

1. Коаліційні уряди створюються у країнах з парламентською або змішаною формою правління, які здебільшого репрезентують консенсусну модель демократії.

2. Вибори найчастіше відбуваються за пропорційною системою.

3. Не всі політичні партії, які представлені у парламенті, мають своїх представників в уряді, одна або кілька партій перебувають в опозиції. Ці партії представляють принципову альтернативу чинному політичному курсу.

4. Дуже рідко трапляються випадки, коли представники парламентської більшості голосують проти рішень, запропонованих урядом.

5. Місця в коаліційному уряді розподіляються шляхом переговорів і домовленостей (які інколи укладаються ще під час виборчої кампанії) між партнерами по коаліції. Зазвичай у випадку двопартійних коаліцій одна з партій (впливовіша) отримує посаду прем’єр-міністра, а друга — посаду міністра закордонних справ. В іншому це аж ніяк не є механічним розподілом міністерських портфелів у відповідності до заздалегідь визначених квот або за пропорційним принципом.

6. Коаліційний уряд не притаманний:

• країнам, де існує стійка двопартійна система (наприклад, Великобританія);

• країнам, де уряд формується позапарламентським шляхом і являє собою кабінет фахівців, а не політиків; такий уряд є відносно автономним від парламентської кон’юнктури і може фактично обстоювати політичну лінію парламентської меншості (США).

Одним з найкращих прикладів коаліційного уряду є уряд Федеративної Республіки Німеччина. У цій країні з часів Другої світової війни утвердилася стабільна двоблокова модель поміркованого плюралізму. Три найбільші партії — неоконсерватори ХДС/ХСС (Християнсько-демократичний союз, Християнсько-соціальний союз) та соціал-демократи СДПН (Соціал-демократична партія Німеччини) — періодично змінювали одна одну при владі, вступаючи в коаліцію з ліберальною ВДП (Вільно-демократичною партією). Внаслідок останніх парламентських виборів 27 вересня 1998 року соціал-демократи вперше утворили коаліцію з Партією зелених. За відпрацьованою схемою коаліційної співпраці канцлером став соціал-демократ Герхард Шрьодер, а міністром закордонних справ — “зелений” Йошка Фішер. Зелені отримали також й інші міністерські портфелі (наприклад, міністр навколишнього середовища — “зелений” Юрген Тріттін) та політичні поступки (як от, згода соціал-демократів поступово закрити усі 19 атомних електростанцій в країні).

Таким чином, німецький уряд має всі характерні риси коаліційної моделі, основна ознака якої полягає у розподілі парламентських партій на коаліційні та опозиційні, а також в утворенні політично не однорідного, але й не ідеологічно-мозаїчного пропорційно-представницького уряду. При цьому, як випливає з досліджень Аренда Лійпхарта, партії намагатимуться сформувати таку з можливих коаліцій, яка включатиме найменшу кількість партій-учасниць та парламентських мандатів, достатню для отримання більшості місць у парламенті, бажано з найближчими ідеологічно партнерами. В такий спосіб вони намагатимуться мінімізувати політичні втрати від перерозподілу урядових портфелів на користь інших учасників коаліції та необхідності йти на політичні поступки і угоди.

У сегментних суспільствах, де співіснують різноманітні етнічні, культурні, релігійні, мовні та інші спільноти, відома практика утворення “великих коаліцій”, в яких представлено усі важливі субкультури. При цьому, рішення в таких коаліціях приймаються на основі взаємних поступок і великих компромісів, що вимагає високої політичної культури учасників. Подібна ситуація спостерігається, наприклад, у Швейцарії. Населення країни розділене за мовною ознакою (використовуються німецька, французька, італійська та ретороманська мови), за віросповіданням (католики і протестанти). В країні є чотири найвпливовіші партії (Соціал-демократична, Радикальна, Християнсько-демократична партії Швейцарії та Швейцарська народна партія), які разом мають близько 80% місць у Національних зборах, і утворюють парламентську коаліцію з 1959 року. У тому самому році було віднайдено “магічну формулу” коаліційного уряду, за якою 7 міністерських портфелів розподіляються між чотирма партіями 2:2:2:1 відповідно. Велика увага також приділяється “мовному” представництву. (У сегментних суспільствах, таких як Швейцарія або Бельгія, розподіл владних повноважень зазвичай містить елементи пропорційного представництва). Таким чином, консенсусна демократія у Швейцарії грунтується на високій політичній культурі та мистецтві компромісу, а уряд є продуктом широкої партійної коаліції.

Якщо вести мову про застосування принципу представництва у формуванні державної виконавчої влади, то один з найкращих прикладів його втілення — Канада. Це типова країна емігрантів в якій акцент, на відміну від США, робиться на збереження культурної ідентичності прибульців з інших країн. Питання політично коректної регіональної, етнічної, мовної, релігійної репрезентативності поставлене в країні на чільне місце. Тому під час формування уряду (який не є коаліційним і загалом відтворює британську модель) застосовується неформалізований принцип, за яким кожна з 13 провінцій повинна, як правило, мати хоча б одного свого міністра. Якщо це неможливо, прем’єр-міністр може запросити до кабінету сенатора від цієї провінції. Традиційно Онтаріо та Квебек мають по 10-12 міністрів. Історично склалося так, що принаймні один міністр з Квебеку був англомовним протестантом, а також існував принаймні один міністр від франкомовних меншин, які не проживають в Квебеку. Зазвичай існує хоча б один англомовний міністр-католик ірландського походження. Останнім часом уряд почав розробку програм із забезпечення належного представництва жінок, а також інших мовних та культурних груп. Такий уряд є досконалою версією представницького однопартійного кабінету.

 

Очевидно, що українська версія коаліційного уряду, а також теперішній уряд України тяжіють саме до партійно-представницької моделі. Для утворення справді коаліційного уряду в європейському розумінні Україні ще треба виконати ряд вимог, які, фактично, означають трансформацію владної структури і зміщення балансу влади в бік парламенту.