Микола Михальченко,
президент Української академії політичних наук,
доктор філософських наук, професор

Політична реформа:
шанси на здійснення в 2003-2004 роках

Досвід постсоціалістичних змін в країнах Центральної та Східної Європи, Центральної Азії і Кавказу свідчить, що політичні системи цих країн, як і економічні, знаходяться в стані перманентних перетворень. Не уникла такої долі й Україна, де політичні та економічні зміни проходять суперечливо, тягнуть за собою важкі соціальні наслідки.

За дванадцять років в Україні лунало багато слів про побудову нової політичної системи. Одразу ж після прийняття 28 червня 1996 року Конституції України з’явились розмови і пропозиції щодо реформування політичної системи. Найбільш висока хвиля дискусій про політичну реформу і конституційні зміни піднялася в 2000-2002 роках. Але й впродовж цих років були різні ініціативи: в 2000 році пропонувалося зміцнювати президентсько-парламентську республіку, а наприкінці 2002 року «партія влади» раптом почала агітувати за парламентсько-президентську республіку.

Переважна більшість представників влади і опозиції, а особливо народу, дійсно вважає, що систему влади необхідно змінювати. Про це свідчать і соціологічні опитування, і науково-практичні конференції, і дискусії у законодавчій і виконавчій владах. Про це ж свідчить і проект Закону «Про внесення змін в Конституцію», поданий Президентом України 6 березня 2003 року і зареєстрований у Верховній Раді під номером 3207. Але виникає питання про масштаб політичної реформи, про баланс інтересів різних гілок влади і час її проведення? Спробуємо проаналізувати ситуацію з цього боку.

По-перше, чи потрібно нам зразу ж змінювати усю систему влади? Навіть здоровий глузд підказує, що проводити одночасно докорінні зміни у законодавчій і виконавчій владах, які з такими труднощами будувались дванадцять років, було б легковажно. Тим більше, що економічної стабільності в Україні ще не досягнуто. Можна в черговий раз розвалити політичну систему і залишитися ні з чим. По-друге, чи вчасно ми хочемо іти на докорінні політичні зміни, коли існує жорсткий конфлікт між владою і опозицією, а через рік чергові президентські вибори? По-третє, чи є рівень політичної і правової культури населення достатньо високим, щоб воно могло виступати арбітром в суперечках різних політичних сил щодо мети і засобів політичної реформи? (І давайте оцінювати без звичної демагогії про «мудрість народу»).

Можна висунути гіпотезу: не варто здійснювати докорінну політичну реформу революційно-волюнтаристським шляхом, оскільки для цього несприятливі історичні умови і немає достатнього рівня політичного консенсусу щодо мети і засобів реформ. Спробуємо обґрунтувати цю гіпотезу.

Аргументи на користь такої гіпотези такі:

– Революційний етап політичних змін, який розпочався в 1991 році, закінчився. Настав етап еволюційних, поступових змін в кожній з гілок влади – законодавчій, виконавчій, судовій.

– Політична активність мас різко знизилась, про що говорять соціологічні опитування і вибори, виборці прагнуть не лише економічної та соціальної стабільності, але й політичної.

– У різних політичних сил своє бачення мети та засобів політичної реформи і консенсус тут майже неможливий.

– Лідери країн здійснюють реформи на хвилі політичного і економічного успіху, коли є підтримка населення, або політичних еліт, а не під час звершення владних повноважень, коли вже спадкоємці готові «зайняти престол».

Тепер стосовно проекту закону, який Президент передав до Верховної Ради і на обговорення населенням України.

Складається враження, що він розрахований на задоволення інтересів усіх політичних сил: політичних партій різних орієнтацій, народних депутатів, бюрократії, регіональних еліт і кланів, самого Президента та його номенклатури та т.і. Отже, коли мають бажання одним стрибком здійснити ідеальну реформу, шанси на прийняття програми реформ і цього закону мінімальні. Одночасно задовольнити усі різно орієнтовані політичні сили неможливо: посада Президента України лише одна, місць у Верховній Раді обмежена кількість, та й у регіональній владі посад на усі політичні партії і громадські організації не вистачить. Тим більше, що існуюча бюрократія не схильна без бою віддавати обжиті посади.

Що ж до окремих положень проекту закону про конституційні зміни, то й вони по-різному будуть оцінені різними політичними силами. Подивимося лише на деякі пропозиції законопроекту.

Пропозиція про перерозподіл повноважень між гілками влади. Президент погоджується на ширшу участь Верховної Ради в формуванні Кабінету Міністрів і на підвищення його ролі, а у відповідь хоче отримати додаткові права на розпуск парламенту. Чи рівноцінний це бартер? Ні. Верховна Рада ніколи не погодиться надати Президентові додаткові важелі для свого розпуску в обмін на неповну або міфічну участь у формуванні Кабміну, коли усі силові структури, та й голів державних адміністрацій, Президент залишає під своїм повним контролем. Крім того, не зрозуміло, які баланси пропонуються в призначенні і знятті членів Кабінету Міністрів. Президент також залишає за собою право відміняти рішення Кабміну і вказує на повну відповідальність Кабміну перед ним. Отже, це теж не може влаштувати парламент.

Наступна пропозиція – перехід до двопалатного парламенту або бікамералізму з одночасним скороченням кількості депутатів. Ідея двопалатного парламенту нічим не краща за ідею однопалатного парламенту. А для унітарної держави, де є проблеми з сепаратизмом, вона просто небезпечна. Тим більше, що закони будуть прийматись у три рази повільніше: прийняття у нижній і верхній палатах, узгодження позицій, вето верховної палати тощо. Реформа Верховної Ради і скорочення кількості депутатів автоматично призведуть до того, що більшість теперішніх депутатів втратить можливість зберегти свої місця, а нижня палата позбудеться занадто багатьох своїх повноважень.

То невже ж наші народні депутати такі дурні, що швидко побіжать до крамниці, щоб купити мотузку, на якій їх політично повісять?

Ідея надання результатам референдуму статусу законодавчих норм прямої дії, в умовах відсутності закону про референдуми в Україні, є суто популістською. Референдуми є механізмом виявлення політичної волі громадян, схвалення або заперечення політичного курсу влади, а не механізмом прийняття законів. Громадянин під час референдуму говорить «так» або «ні» владі з питань приєднання до політичних блоків, довіри до влади тощо. В механізм самих законів на референдумі громадянин не має можливості втрутитись. А закон – це механізм регулювання суспільних процесів. І взагалі, референдумом треба користуватись обережно, лише при визначенні стратегій внутрішньої та зовнішньої політики, а не для затверджень конституцій і законів. Для останнього громадяни власне і обирають Верховну Раду.

Ідея проведення усіх виборів в один рік, яка тягне за собою перегляд строків повноважень або Президента, або Верховної Ради і органів місцевого самоврядування, на перший погляд є привабливою. Але прискіпливіший погляд бачить підтексти. По-перше, звалити усі вибори до купи – це обмежити коротким часом політичні сили і громадянина в оцінці політичних сил і лідерів, в політичному маневрі. По-друге, у опозиції з’являються підозри: чи не хоче Президент такою ініціативою продовжити свої особисті повноваження ще на два роки? Цього опозиція не захоче зробити, як багато хто в Україні не захоче, щоб дивіденди від проведення політичної реформи отримала діюча виконавча влада на чолі з Президентом. Навіть частина прибічників Президента може вимагати проведення таких виборів вже в 2004 році, а не в 2006 році.

Можна погодитись із загальною ідеєю проекту закону, який ініціює Президент: варто збалансувати законодавчу і виконавчу владу, підняти роль Кабінету Міністрів та відповідальність за його дії. Але це треба зробити виважено, в межах діючої Конституції України, щоб не порушити соціальну стабільність у державі. І дійсно переглянути взаємовідносини між законодавчою і виконавчою владами, між центром і регіонами.

Отже, в першочерговому порядку необхідно прийняти закон про нову виборчу систему до Верховної Ради, закон про референдуми, про Кабінет Міністрів. А вже потім поступово змінити Конституцію України, щоб перерозподілити повноваження гілок влади. Реформа політичної системи повинна розв’язати проблеми підвищення ефективності влади як соціального інституту, а не бути знаряддям боротьби за посади. На жаль, проект закону про конституційні зміни не розкриває механізмів поступових змін в країні.

Можна передбачити, що розмови про політичну реформу будуть продовжуватись, але без помітних результатів і лише загострять політичну ситуацію. Політичні партії будуть готуватись до наступних президентських виборів, виконавча влада – проводити посівну кампанію і ліквідовувати кризи в економічній сфері, законодавча – приймати закони, а громадянин продовжуватиме виживати усіма засобами і чекати на краще.

Дискусія ж щодо президентсько-парламентської або парламентсько-президентської республіки, і яка з них більш демократична, – схоластична. Такі президентські держави, як США і Франція, вважаються демократичними. Не підпадають під критерій недемократичних монархії у Великій Британії, Швеції, Іспанії, Нідерландах та інших європейських країнах. А в парламентській за формою країні – СРСР – існував диктаторський, терористичний режим. Усе залежить від законодавчої системи країни і бажання народу жити в умовах демократії.

Тому можна передбачити в 2003-2004 роках великий торг між владою і опозицією, у самій владі між різними політичними групами, різний підхід до конституційних змін в лавах опозиції. Крім того, не залишиться поза увагою і судова реформа, яка в проекті закону «прописана» не дуже чітко.