"> Політична система, яка потрібна Україні, й політична система, яка потрібна Президенту

Володимир ГОРБАЧ,
експерт Інституту політики

ПОЛІТИЧНА РЕФОРМА, ЯКА ПОТРІБНА УКРАЇНІ,
Й ПОЛІТИЧНА СИСТЕМА, ЯКА ПОТРІБНА ПРЕЗИДЕНТУ

Тема політичної реформи останнім часом зайняла центральне місце у політичній дискусії, поступово замінюючи собою тему політичного конфлікту між Президентом й антипрезидентською опозицією, й витіснивши на узбіччя суспільного інтересу тему дострокових президентських виборів та формування законодавчої й виконавчої влади згідно з минулорічним волевиявленням громадян.

Під час антипрезидентських виступів 2001-2002 рр. опозиційні політики вимагали не лише відставки Президента, а й зміни тієї системи влади, яка склалася в часи правління Леоніда Кучми. Опинившись перед черговою кризою довіри внаслідок результатів голосування на парламентських виборах, Президент Л.Кучма також був змушений виступити, як прибічник політичної реформи взагалі, й зміни системи влади зокрема.

Відтак адміністрація Президента взяла на себе роль ініціатора проведення політичної реформи під гаслами надання парламенту та уряду більших повноважень, порівняно з тими, якими вони фактично та юридично володіють на сьогодні. Однак, серпневі ініціативи Президента конкретизувалися лише 5 березня після підписання Указу Президента про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України». Стало зрозуміло, що у президентській версії політичної реформи мова йде виключно про конституційну реформу.

Натомість зміст терміну «політична реформа», з одного боку, не може бути охоплений лише внесенням змін до Конституції, а, з іншого боку, в окремих випадках може не стосуватися конституційних змін взагалі.

Ведучи мову про політичну реформу, якої так потребує сучасна Україна, неможливо оминути проблему реформування політичної системи суспільства, тісно пов’язаних між собою питань виборчої системи й партійної дисципліни, пропозиції щодо видозміни форми правління, а також впливу існуючого владного режиму на хід самої політичної реформи.

 

І. ПОЛІТИЧНА СИСТЕМА УКРАЇНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА

 

Сучасні політичні словники визначають політичну систему суспільства як цілісну, впорядковану сукупність політичних інститутів, політичних ролей, відносин, процесів, принципів політичної організації суспільства, підпорядкованих кодексу політичних, соціальних, юридичних, ідеологічних, культурних норм, історичним традиціям та установкам політичного режиму конкретного суспільства.

Політична система включає організацію політичної влади, відносини між суспільством та державою, характеризує протікання політичних процесів, включаючи інституціоналізацію влади, стан політичної діяльності, рівень політичної творчості в суспільстві, характер політичної участі та неінституційних політичних відносин.

В термінах соціології, а не юриспруденції, політична система означується як динамічний механізм, що перетворює політичні імпульси політичних структур на політичні рішення, які формують не лише політичну поведінку, а й позиції громадян. Отже ефективність політичної системи значною мірою залежить від форми реагування на зворотній зв’язок, а реакція політичної системи на вимоги й запити населення (виборців) залежить від політичного режиму. Колишній тоталітарний режим ігнорував такі вимоги, нинішній авторитарний враховує лише ті, які збігаються з його власними запитами та інтересами, в той час як демократичний режим мав би враховувати їх повністю.

Організація політичної влади в України за 11 років державної незалежності пройшла типовий для пострадянських країн шлях від «всевладдя ЦК» через «всевладдя Рад» до створення та «всевладдя» інституту президентства. Виглядає так, що саме видозміна організації політичної влади призвела до зміни відносин між суспільством та державою, а це, в свою чергу, позначилося на протіканні політичних процесів. Прикладом таких змін може бути, зокрема, різна ефективність масових акцій політичної опозиції початку 1990-х та 2001-2002 років. Тогочасне студентське голодування змогло вплинути на Верховну Раду, як політичний інститут, наділений на той час повнотою влади і залежний від громадської думки. Але сьогоднішні акції протесту не можуть вплинути не лише на Президента, який добуває свій останній термін і де-факто не залежить від підтримки чи непідтримки виборців, але й на ту ж Верховну Раду, штучно обмежену у владних повноваженнях і контрольовану (через більшість депутатів) не стільки громадською думкою, як адміністрацією Президента.

Нинішній політичний режим в Україні можна назвати близьким до авторитарного. Реальними носіями влади в ньому є Президент Л.Кучма та групи осіб, які в різні часи почергово називали «дніпропетровським кланом», «партією влади», «олігархами», «силовиками», а сьогодні йменують так званими «пропрезидентськими силами» (самоназва – «центристи»). Прізвища фаворитів Президента та лобістські групи, які чинили вплив на нього, змінювалися, але незмінною лишалася їхня необмежена влада, фактично непідконтрольна громадянам. Нинішній режим із середини 1990-х років завжди спирався не на довіру населення, а на силу і з готовністю демонстрував її в критичні для самозбереження моменти. Фактично після революційних подій кінця 1980-х – початку 1990-х відбулася реставрація колишнього режиму, але вже в авторитарній, а не в тоталітарній формі. В умовах «контрольованої демократії» режим крім економіки монополізував також владу, політику та ЗМІ.

Опозиція за таких умов при усій своїй активності існує достатньо умовно – вона може виграти вибори, але залишається недопущеною до влади. Економічну основу для існування справжньої опозиції підриває державне втручання в приватизаційні конкурси, пільги, преференції, квоти, держзамовлення для політично лояльних до режиму підприємців, створення таким чином для них штучних конкурентних переваг з одного боку, й фіскальний та псевдоправовий тиск на нелояльних до режиму бізнесменів та політиків з іншого. Показово, що така система взаємовідносин влади й бізнесу поширюється також на дрібних та середніх підприємців на регіональних та місцевих щаблях здійснення влади.

Як в центрі, так і на місцях кадри в державних структурах призначаються зверху, при цьому до уваги береться політична лояльність (членство в певній партії, забезпечення вигідного владі результату виборів на підконтрольній держчиновнику території тощо). Майже необхідною умовою доведення лояльності режиму є радянська стилістика розміщення у службових кабінетах портретів Президента Л.Кучми.

Законодавча влада фактично підкоряється виконавчій, але не в конституційному форматі Кабінету Міністрів, а в неофіційному форматі адміністрації Президента.

Політичні права і свободи громадян формально гарантуються, але непідконтрольна владі і не нею зініційнована активність громадсько-політичних об’єднань у кращому разі ігнорується владою та монополіями ЗМІ. Нинішній режим навіть пішов на те, щоб в Україні після масових антипрезидентських заворушень 9 березня 2001 року знову з’явилися політичні в’язні, і цей факт не надто збентежив суспільство.

Події року після парламентських виборів ще раз показали, що правляча еліта лишається неоднорідною і спирається на блок («коаліцію») різноманітних політичних сил, які мають спільну зацікавленість у збереженні авторитарної влади. Саме ця неоднорідність та внутрішня конкуренція в середовищі «пропрезидентського» табору поряд з хронічним соціальним невдоволенням населення й надією на активну боротьбу антипрезидентської опозиції (хвилі політичних протестів, котрі прокотилися країною після так званого «касетного скандалу», результати голосування у пропорційній частині виборів навесні 2002 року, громадська довіра до ймовірного кандидата в Президенти Віктора Ющенка тощо) не дозволяють режимові остаточно оформитися в авторитаризм, як це має місце в Республіці Білорусь та значною мірою Російській Федерації, або й елементів неототалітарної реставрації як державах Середньої Азії. Головними стримуючими чинниками пострадянського дрейфу політичної системи в Україні виступають зовнішньополітичний тиск та відсутність харизматичного лідера режиму.

Насправді ж, політична система України, як і політичні системи більшості посткомуністичних країн, особливо потребують не стільки реформування Конституції, скільки реального та сильного парламентського контролю у поєднанні з ефективним урядовим управлінням.

Натомість країна вже 10 років живе в ситуації «перехідного суспільства» й громадяни та політики відчувають своєрідний симптом політичної перевтоми. Перехідний період відбувається в постійній кризовій ситуації, яку переживає політична, економічна, соціальна системи та духовна сфера суспільства. Політична апатія та недовіра суспільства до інститутів влади та її представників змушує відкласти на невизначений термін надії на поступовий перехід до громадянського типу суспільства, створення справді правової держави й переходу влади до функціонального демократичного режиму.

 

ІІ. ФОРМА ПРАВЛІННЯ ЗА КОНСТИТУЦІЄЮ Й ЗА ПРЕЗИДЕНТОМ Л.КУЧМОЮ

 

Інституціалізація влади, закріплена в 1996 році Конституцією України, певний час уособлювала собою лінію компромісу між основними політичними гравцями, силами та установами, і юридично збалансовувала органи влади в Україні у їхньому протиборстві за повноваження. Конституція визначила Україну як республіку з президентсько-парламентською формою правління, яка фактично склалася на той час в Україні.

За зразок було взято модель П’ятої Республіки у Франції, яка передбачає співіснування сильного Президента та сильного парламенту з одночасним створенням системи балансів, стримування та противаг. Однак реальна («жива» або «матеріальна») конституція так і не наблизилася до букви і духу офіційної конституції. Повне введення в дію Конституції 1996 року передбачало паралельне прийняття близько 20 конституційних законів, як то закон про Президента України, закон про Кабінет Міністрів, закон про політичну опозицію, закон про імпічмент Президенту, закон про слідчі комісії Верховної Ради тощо. На неодноразові спроби парламенту підкріпити конституційні положення конкретними законами, Президент відповідав численним накладенням вето.

Внаслідок цього інерція протистояння між Президентом та парламентом, а також зміна форми політичної активності громадян, зробили можливим продовження прихованої боротьби за повноваження явочним порядком. Активним началом у цьому процесі був саме Президент, який, отримавши внаслідок чергового обрання значну політичну самостійність (не може бути відкликаний або достроково переобраний без наявності надзвичайних обставин, передбачених Конституцією), де-факто намагався діяти в уявному політичному просторі президентської республіки. Призначення та повний контроль над керівництвом обласних та районних держадміністрацій за формальним посередництвом Прем’єр-міністра, оголошення президентського правління в окремих самоврядних адміністративних утвореннях, внесення кандидатури голови уряду на голосування без попередніх консультацій з фракціями парламенту з одночасним публічним перекладанням відповідальності за всі негативи на Верховну Раду – головні прояви такого підходу.

Класична схема президентської системи правління передбачає існування як мінімум трьох умов: якщо президент (глава держави) обирається всенародним голосуванням, якщо його не можна протягом встановленого терміну відправити у відставку парламентським голосуванням, а також якщо він дійсно призначає глав урядів та міністрів. Усі ці умови були присутніми в українській політичній реальності протягом обох термінів президентства Л.Кучми.

Проте «неформальність» домінування в політичній системі інституту Президента вимагала юридичного закріплення, спробою якого був референдум 2000 року. Формулювання питань, винесених на всенародне голосування, свідчили про реальні наміри Президента значно розширити власні повноваження: виносити на референдум питання дострокового припинення повноважень Верховної Ради або й самостійно припиняти їх у разі несформування нею в місячний термін «постійно діючої парламентської більшості», а також незатвердження протягом трьох місяців поданого Кабінетом Міністрів Державного бюджету, обмеження депутатської недоторканності й зменшення кількості самих депутатів парламенту з 450 до 300 з одночасним запровадженням двопалатного парламенту. Знаковим прагненням було бажання Президента мати можливість прийняття нової Конституції без участі парламенту – всеукраїнським референдумом.

На заваді цим планам стали спочатку Верховний Суд України, який визнав неконституційність двох з шести питань, винесених на референдум, а також сама Верховна Рада минулого скликання, яка фактично відмовилася розглядати зміни до Конституції в тій редакції, яка пропонувалася Президентом за підсумками самого всенародного голосування. Сподівання ініціаторів референдуму на новий склад парламенту також не справдилися через політичну конфігурацію новообраної Верховної Ради та зміну інтересів самого Президента у нових політичних обставинах.

 

Версія конституційної реформи антипрезидентської опозиції

Після пропозиції Президента провести реформу політичної системи, озвученої ним 24 серпня у зверненні до українського народу з нагоди 11-ї річниці незалежності, Конституційний Суд 16 жовтня 2002 року розглянув звернення Верховної Ради України щодо відповідності Конституції законопроекту «Про внесення змін та доповнень у Конституцію України», авторами якого виступили народні депутати С.Головатий, А.Матвієнко, О.Мороз, П.Симоненко, В.Філенко та інші, і визнав його таким, що відповідає цим вимогам. Претензії суддів Конституційного Суду виникли лише до одного пункту, в якому йшлося про здійснення контролю парламентськими комітетами за виконанням законів і постанов Верховної Ради України органами державної влади та місцевого самоврядування, а також їхніми посадовими особами.

Аналізуючи зміст пропозицій парламентаріїв щодо змін у системі влади, варто зазначити, що в них не йдеться про перетворення України на парламентську республіку. Скоріше йдеться про наближення конституційної практики до вимог офіційного тексту Конституції 1996 року.

За місцем і роллю Президент України залишається фігурою набагато важливішою за президентів парламентських республік. Корекція розподілу повноважень органів влади передбачає співіснування «сильного Президента» і «сильного парламенту» (змішана система), пропонується лише певна ревізія владних повноважень у трикутнику Президент – парламент – Уряд. Якщо порівнювати нинішні конституційні і реальні повноваження Президента, важко не помітити, що останні дещо переважають над першими. Запропоновані ж депутатами зміни в порівнянні з реальними повноваженнями значно обмежують Президента, наближаючи до конституційних повноважень і Президента, і парламент.

Даний законопроект пропонує:

1)      Узаконення поняття парламентської більшості і визначення принципів його формування й гарантій існування.

Так ст. 81 Конституції України пропонується доповнити положенням про те, що вихід народного депутата України, обраного за партійним списком, із відповідної фракції автоматично означатиме втрату депутатського мандату.

Парламентська більшість формується на основі партії або виборчого блоку, який переміг на виборах або на базі об’єднання політичних сил, які створили коаліцію вже після виборчої кампанії.

Обрання керівництва парламенту та формування парламентських комітетів, тимчасових спеціальних та слідчих комісій здійснюється на основі пропорційного представництва фракцій Верховної Ради.

Права парламентської меншості мають бути відображені у законі про регламент Верховної Ради. Причому в Конституції має бути зазначено, що парламентська меншість має очолювати три парламентські комітети – з питань бюджету, регламенту й свободи слова. Всі інші парламентські комітети, а також безпосередня участь у формуванні Кабінету Міністрів, як центрального органу виконавчої влади, має належати парламентській більшості. Відповідно, й повну політичну відповідальність за політику уряду несе саме парламентська більшість.

2)      Істотне розширення повноважень Верховної Ради як органу влади.

Парламент надає згоду не лише при призначенні Прем’єр-міністра, а й при звільненні глави уряду. Більше того, згода Верховної Ради буде обов’язковою і при затвердженні всього персонального складу Кабінету Міністрів або окремих членів уряду за поданням його глави. Також згода Верховної Ради буде потрібна Президенту, щоб змінювати голову Служби безпеки України та голову Державного комітету охорони державного кордону.

Сам же уряд без згоди Верховної Ради не зможе змінювати керівництво Державної митної служби та Державної податкової адміністрації.

Щодо призначення Генерального прокурора України, то Верховна Рада призначатиме його за представленням Президента, а звільняти з посади зможе самостійно. (Зараз Верховна Рада наділена повноваженням давати згоду на призначення Генпрокурора та висловлювати йому недовіру).

3)      Посилення впливу законодавчої влади на виконавчу.

Передбачається, що Кабінет Міністрів буде відповідальним і підзвітним саме Верховній Раді, а не Президенту, як це є нині. Показово, що Уряд складатиме свої повноваження саме перед новообраною Верховною Радою в день її першого сесійного засідання, а не новообраним Президентом.

4)      Посилення ролі Кабінету Міністрів.

Зокрема, персональний склад Кабінету Міністрів формується Прем’єр-міністром. Він же звертається з поданням до Президента про утворення, реорганізацію й ліквідацію міністерств.

З огляду на специфіку реальної політичної системи України дуже важливою є запропонована норма про те, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються і звільняються з посади саме Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра, а не Президентом, як це є на сьогодні.

5)      Новий формат відносин між Президентом і Верховною Радою.

Так, якщо Президент протягом 15 днів не підпише прийнятого парламентом закону, і не накладе на нього вето, як це всупереч чинній Конституції буває досить часто, то закон набере чинності за підписом Голови Верховної Ради.

Крім того, для подолання президентського вето пропонується не 300 депутатських голосів, як зараз, а лише 250.

Спрощується й процедура імпічменту Президента: замість голосів 3/4 парламентського корпусу пропонується 2/3.

Перелік підстав для проведення парламентом процедури імпічменту Президента розшириться за рахунок порушення останнім власної присяги.

6)      Розширення повноважень Голови Верховної Ради.

Крім делегування права в окремих випадках підписувати закони, саме він, а не Прем’єр-міністр буде виконувати обов’язки Президента у разі його дострокового відсторонення від справ.

 

Версія конституційної реформи Президента України Леоніда Кучми

Аналізуючи текст телезвернення Президента до українського народу 5 березня та законопроект щодо внесення змін до Конституції від 6 березня 2003 року зупинимося на головних тезах у контексті реформи політичної системи України:

1.      Необхідність переходу України «від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської моделі» та запровадження пропорційної системи виборів.

Президент аргументує причину переходу до нової моделі вичерпаністю історичної місії попередньої й «механізмом протистояння законодавчої та виконавчої влади», закладеним у чинній Конституції. За словами глави держави, особливістю поширеної в Європі парламентсько-президентської моделі є вибори до парламенту на пропорційній основі, створення постійно діючої парламентської більшості й формування нею уряду.

Таким чином уся відповідальність за політику держави у суспільно-політичній та соціально-економічній сферах покладається на уряд, а не на Президента, який лишається гарантом конституційних прав і свобод громадян, незалежності та територіальної цілісності держави, верховним головнокомандувачем та представником держави на міжнародній арені.

2.      Доцільність запровадження двопалатного парламенту з одночасним зменшенням кількості депутатів.

Передбачається, що Верховна Рада складатиметься з Палати регіонів та Державних зборів. Конституційний склад Державних зборів – триста народних депутатів, які обираються за законом на пропорційній основі. До Палати регіонів обираються по три представники від АРК, областей, міст Києва та Севастополя (81 особа).

Палаті регіонів передаються основні контрольні функції парламенту, зокрема, контроль за виконанням Держбюджету й діяльністю Кабінету Міністрів, а також право накладати вето на закони, прийняті Державними зборами, кадрові функції, а саме призначення всіх посадових осіб від парламенту, за винятком членів Уряду.

3.      Формування Кабінету Міністрів парламентською більшістю.

Прем’єр-міністр призначається Державними зборами за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення Прем’єр-міністра вносить Президент за пропозицією постійно діючої парламентської більшості. Персональний склад Уряду призначається за поданням Прем’єр-міністра Державними зборами. Однак чотирьох силових міністрів, а саме: внутрішніх справ, з питань надзвичайних ситуацій, закордонних справ та оборони, призначає Президент за поданням Прем’єр-міністра.

У такий же спосіб Президент призначає й керівників Державної податкової адміністрації, Державної митної служби, Служби безпеки та Державного комітету в справах охорони державного кордону України й голів обласних адміністрацій.

4.      Розширення повноважень Президента щодо розпуску парламенту.

Президент може достроково припинити повноваження Державних зборів, якщо протягом одного місяця не сформовано постійно діючу парламентську більшість, протягом 60 днів після відставки уряду не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів, який призначається Державними зборами, або якщо до 1 грудня не затверджено Державний бюджет на наступний календарний рік. Водночас Президент не може розпустити Палату регіонів.

5.      Прийняття законів за допомогою референдумів.

Всеукраїнським референдумом можуть прийматися закони України, крім законів з питань податків, бюджету та амністії. Закони та інші рішення, прийняті на Всеукраїнському референдумі, мають вищу юридичну силу і не потребують затвердження органами державної влади, посадовими особами.

6.      Проведення президентських, парламентських та місцевих виборів протягом одного календарного року.

Пропонується чергові вибори народних депутатів України проводити як і зараз в останню неділю березня, чергові вибори депутатів сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови, депутатів Автономної Республіки Крим – у другу неділю вересня, а чергові вибори Президента України – у першу неділю грудня.

Відповідно до цього збільшується до 5 років термін повноважень народних депутатів, депутатів місцевих рад, міських, селищних та сільських голів, а також депутатів АРК.

 

ІІІ. РЕФОРМУВАННЯ ВИБОРЧОЇ СИСТЕМИ

 Очевидно, що для проведення політичної реформи, яка б мала демократизуючий вплив на політичну систему України у контексті пропозицій депутатів та Президента, особливої ваги набуває питання виборчої системи. Адже саме виборча система не тільки є маніпулятивним інструментом політики, але також формує партійні системи й впливає на спектр представництва.

Президент Л.Кучма пропонує пропорційну виборчу систему, але тільки для нижньої палати парламенту. Причому, у його опонентів та політологів немає впевненості, що Президент має на увазі прийняте на сьогодні просте голосування за закриті партійні списки по загальнонаціональному округу. Адже будь-яка виборча система, у якій голосування відбувається в округах з двома і більше кандидатами, і переможців, за яких віддано найбільше голосів, є два і більше, є пропорційною системою, на відміну від мажоритарної, де один переможець отримує все. Найбільші підозри політиків у цьому зв’язку викликає законопроект Б.Гавриша – Ю.Іофе зі складним способом обрахунків пропорційного представництва в парламенті на основі суми голосів, відданих за кандидатів у невеликих округах.

Що ж до виборів Палати регіонів, Президент взагалі замовчує питання виборчої системи. Цілком вірогідно, що коли Президент говорить про трьох представників від кожного регіону, він має на увазі голову обласної адміністрації, якого він призначає, голову обласної ради, якого на сьогодні обирає місцевий «адмінресурс» та, наприклад, мера обласного центру, на вибори якого в сучасних українських умовах теж вирішальний вплив має політичний режим у вигляді державно-бюрократичного апарату або тіньового олігархічного капіталу, а не політичні партії та структури громадянського суспільства.

Проте, можливий і інший варіант, за яким майбутніх членів Палати регіонів обиратимуть у тримандатному окрузі, що за розміром повторюватиме межі кожного регіону. За такою моделлю вже двічі підряд обиралися депутати обласних рад від районів та міст обласного підпорядкування. У такому форматі виборів переважаючі шанси також матиме місцева державна бюрократія та взаємозалежний від неї олігархічний капітал, адже відсутність адмінресурсу на території гігантських округів може компенсувати лише великий бізнес загальнонаціонального масштабу.

Натомість автори виборчих законопроектів, які представляють опозиційні сили схиляються до найпростіших способів підрахунку голосів на основі пропорційного представництва. Їхня мотивація наступна: чим простіша процедура голосування та підрахунку – тим складніше маніпулювати голосами виборців. Однак, цей варіант фактично не враховує регіонального представництва в парламенті, що за відсутності реальної регіональної політики діючої влади може призвести до перекосів та негативних наслідків для всіх депресивних регіонів.

Президент Л.Кучма неодноразово блокував подібні ініціативи накладанням вето на виборчі законопроекти.

Виборчі системи здійснюють подвійний вплив: один – на виборця, інший – на кількість партій.

 

ІV. ЗМІНИ ПАРТІЙНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ ТА ІНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНСТВА

 

Політичні партії, як елемент політичної системи в Україні з’явилися значно раніше за інститут презитентства. Тож невідомо, чи Президент був змушений діяти в умовах слабкості політичних партій та заповнювати собою вакуум влади, чи навпаки, саме його принципово антипартійна позиція та потяг до одноосібних дій в уявній президентській республіці, бажання «бути над сутичкою» протиборчих політичних сил (наголошування на власній ролі як гаранта Конституції й уникнення відповідальності за діяльність уряду й політичну конфронтацію) спричинили до інституційного послаблення політичних партій та обмежували їх потенційний розвиток. На користь другого припущення свідчить досвід усіх пострадянських країн (крім Прибалтики) з домінуючою роллю в політичній системі інституту президентства, де так і не розвинулася ефективна партійна система.

Очевидно, що у запропонованій Президентом моделі парламентсько-президентської республіки жоден уряд не може бути сформований без участі політичних партій, які на основі виборів мусять утворити парламентську більшість. Однак, Президент Л.Кучма відомий своєю принципово антипартійною позицією, яку він неодноразово висловлював публічно. Адже роль «арбітра нації» неможлива для партійного Президента. Тожякщо Президент доб’ється прийняття антипартійної виборчої системи, де виборці голосуватимуть за відомих та популярних в окрузі людей, а слабкі політичні партії боротимуться між собою саме за таких людей, а не за виборців, то жоден коаліційний уряд, сформований такою більшістю, не буде не лише сильним, а й функціональним без вирішального впливу й тиску Президента. Враховуючи те, що будь-який коаліційний уряд не може бути сильним за визначенням, бо не є однорідним, ми ще багато років матимемо справу зі слабкими партіями й сильною державною бюрократією, яка таким чином збереже нинішній політичний режим.

Запровадження конституційної реформи у версії Президента не призведе до зміцнення партійної системи взагалі та ефективного урядового управління. Адже з трьох можливих моделей партійної системи – двопартійної, помірної й поляризованої багатопартійності, Президент буде зацікавлений у збереженні останньої, бо саме це дозволятиме йому маніпулювати слабкими коаліційними урядами. Адже чинний політичний режим саме й передбачає домінування бюрократії й капіталу (державно-монополістичного капіталу) над ідейними політичними партіями, незалежними медіа та осередками громадянського суспільства.

Загалом же можна говорити про кризу ідеології в Україні. Щодо політичних ідеалів, то майже для усіх партій можна виділити лише 3 чітко означені ідеї: ідея добробуту народу, ідея демократії та ідея нації. Причому, ідея добробуту – безперечно нагальна для України і може виконувати роль універсальної ідеології, об’єднати найбільшу кількість потенційних прихильників.

Водночас, правлячий режим вдало використовує термін демократії для власної легітимації, ідеал демократичного політичного ладу так і лишається поки що абстрактним ідеалом, жодного разу повною мірою не втіленим в українській державі.

 

РЕАЛЬНІ ІНТЕРЕСИ ТА МОЖЛИВІ НАСЛІДКИ

 

Як бачимо, пропозиції протиборчих сторін щодо конституційної реформи мають спільну риторику, спираються на протилежну аргументацію та мають різну мотивацію. Президент виходить з того, що попередня, «французька», модель без двопалатного парламенту й партійно-парламентського принципу формування уряду та відповідальності за його діяльність, себе вичерпала як така. Опозиція ж навпаки, наполягає на тому, що модель Конституції 1996 року так і не запрацювала в повному об’ємі через небажання цього з боку чинного Президента. Подібна модель, теж на основі французької, але з однопалатним урядом та непрямими виборами президента успішно функціонує, наприклад, у післявоєнній Фінляндії.

Таким чином, Л.Кучма пропонує зміни до тексту Конституції, які б наближали її та його наступника на посаді Президента до моделі-прототипу П’ятої Республіки у Франції. Сам же він до цього реально діяв за американським прототипом президентської республіки, де президент вирішує практично все. Опозиція у тому, що стосується власне тексту Основного Закону, пропонує рухатися у руслі української моделі 1996 року і не ставати на шлях зміни повноважень органів влади з кожним новим президентом.

У зв’язку з цим досить дивно виглядає й те, що зміну формату влади пропонується за ініціативи й у редакції Президента, який завершує термін перебування на посаді, а не того, хто незабаром її обійме. Очевидно, що останнім часом Л.Кучма знову повернувся до доконституційної термінології й означив свою політичну роль вже не лише як «гаранта Конституції», а й як «арбітра нації». Проте політичний інститут чи окремий політик, якщо він справді претендує на роль арбітра нації, за визначенням має користуватися довірою абсолютної більшості самої нації, тобто суспільства. Ані Л.Кучма, ані інститут президентства за його правління не користуються і не користувалися підтримкою або довірою переважної більшості громадян.

Що стосується теперішньої тези Президента про те, що варіант, коли парламентська більшість формує уряд і несе відповідальність за його роботу, є класичною нормою політичних систем європейських демократій, то це стосується, насамперед, парламентських форм правління, яких у Європі справді найбільше. Класичних прикладів парламентсько-президентських форм правління у Європі нараховується лише 7: у Франції, Португалії, Фінляндії, Австрії, Ісландії та Ірландії, а також у Веймарській Республіці в Німеччині 1919-1933 роках. З них, як мінімум у трьох, Австрії, Ірландії й Ісландії, політичною практикою є парламентаризм, а президенти, хоч і обираються всенародним голосуванням, є символічними керівниками та мають повноваження здебільшого на папері. Звичайно, Президент Л.Кучма бере не їх за зразок, а найближчих географічно та історично нових членів НАТО та ЄС, постсоціалістичні держави Східної Європи: Польщу, Словаччину, Румунію, Болгарію, Литву та інші.

Але теза про парламентський принцип формування уряду не дає відповіді на інше, суто українське питання – хто формує саму парламентську більшість. У країнах сталої демократії, як, до речі, й у нових демократіях Центральної та Східної Європи, ця місія покладається на виборців або самих парламентаріїв партійних фракцій, які утворюють коаліції. В українських умовах парламентська більшість формувалася на основі депутатів-мажоритарників за активного тиску адміністрації Президента.

Спираючись на визначення політичної системи й роль при її формуванні установок політичного режиму, необхідно зауважити, що будь-які зміни політичної системи не відбуваються самі по собі, у відриві від цілком конкретних інтересів наявних у суспільстві політичних сил та політичних акторів. Раптова зміна поглядів Президента на політичну систему України зумовлена, насамперед, прагматичною зміною його стратегічних пріоритетів. Прихильність окремих представників опозиції до парламентсько-президентського устрою державної влади так само зумовлена, передусім, бажанням обмежити повноваження цілком конкретного Президента України – їхнього політичного супротивника Леоніда Кучму.

Головне питання сучасної української політики і для влади, і для опозиції – хто стане політиком номером один після відставки Леоніда Кучми. Претендуючи на системність власного політичного підходу, а також усвідомлюючи низькі шанси перемогти на президентських виборах, автори парламентського законопроекту не можуть відмовитися від власної ініціативи, навіть коли Президент та провладні політики відкрито декларують, що переграли опозицію на її ж полі.

У разі запровадження конституційних змін у редакції Президента, Україна може мати не лише два різних парламенти, сформовані за різним принципом та виборчими законами, які через це обов’язково вступатимуть у конфронтацію, але й двох лідерів виконавчої влади: Президента й Прем’єр-міністра, тобто 2 палати парламенту й двокамерний Кабінет Міністрів, частина якого призначатиметься Державними зборами, а міністри-силовики – Президентом. Проте у запропонованій системі сильна фігура Прем’єр-міністра фактично не передбачена, оскільки подвійна природа уряду й обумовлена коаліційність послаблюють Прем’єр-міністра й посилюють главу держави. Причому глава уряду не контролює своїх міністрів (їх фактично призначають фракції коаліції й Президент), бо не може їх звільнити.

Таким чином, враховуючи особливості запропонованої Президентом моделі, яку він назвав «парламентсько-президентською», можна передбачити, що при накладанні її на фактично мажоритарну виборчу систему й систему поляризованої багатопартійності, ми знову отримаємо реальну президентську модель здійснення влади.

Таким чином, з одного боку, якщо чинний безпартійний президент активно впливатиме на парламентські вибори, які відбуватимуться першими за місцеві й президентські, він зможе сформувати в парламенті коаліцію на свою підтримку під час президентської кампанії, віддавши парламентській більшості формування половини складу уряду, але лишаючи за собою право призначати безпартійну регіональну владу й таким чином впливати на місцеві вибори з тим, щоб сформувати безпартійну місцеву владу, що є теж дуже важливим для президентської кампанії.

З іншого боку, у випадку партійного президента (що є дуже малоймовірним найближчим часом, оскільки безпартійному кандидату легше отримати додаткові голоси у другому турі), він так само впливає на парламентську кампанію, сприяючи перемозі своєї партії, й контролює призначеного власною партією Прем’єр-міністра.

У разі ж якщо Президент отримує в парламенті антипрезидентську більшість, він все одно контролює нижню палату через Палату регіонів та регіональну владу, а також уряд через призначених ним міністрів-силовиків. Тож місця для реального парламентаризму така модель не залишає, як би вона офіційно не називалась.

Жодна із запропонованих пропозицій щодо конституційної реформи не може бути прийнята політичним класом України консенсусно через різні цілі, які переслідують ініціатори внесення змін до Конституції. А це означає, що за нинішнього розподілу сил у Верховній Раді України президентський варіант не зможе набрати конституційну більшість голосів – 300. Сумнівно виглядає й можливість найближчим часом провести через парламент опозиційний варіант конституційної реформи. Припустимо, що саме на блокування пропозицій депутатів, які вже отримали схвалення Конституційного Суду, й направлена президентська ініціатива, яка безперечно вносить додатковий конфронтаційний потенціал у відносини політичних сил. Другою причиною президентських ініціатив є його стурбованість власною долею після складення повноважень. Адже тотальна виборча кампанія в усі органи влади протягом одного року не лише сприятиме «керованості» виборів з боку чинного Президента, а й розрахована на продовження нинішнього терміну його повноважень. Оскільки, за чинною Конституцією провести протягом року всі вибори не можливо без скорочення терміну повноважень Верховної Ради (2004 р.) або без продовження терміну повноважень Президента (до 2006 р.) до року наступних парламентських виборів.

Таким чином Президент переходить у наступ, а опозиція вимушена зайняти кругову оборону. Тому вирішити ближчим часом в конституційний спосіб питання політичної реформи в Україні стає майже неможливо.

Тому є два шляхи розвитку подій:

Перший, м’який або еволюційний, коли політичні сили в парламенті за умови доброї волі Президента Л.Кучми погоджуються на співпрацю інститутів влади щодо проведення політичної реформи без внесення будь-яких змін у Конституцію. Шляхом взаємних поступок та компромісів напрацьовується законодавча база для майбутньої конституційної реформи, яку зможе проголосувати вже новий склад парламенту, який у свою чергу буде обраний у конституційний термін або достроково у 2005 році, тобто після виборів Президента, які мають відбутися 2004 року. Саме голосування за кандидатів у Президенти України та новий склад Верховної Ради й будуть фактично демократичними процедурами щодо вибору оптимальної для України конституційної моделі та реального наповнення політичної системи.

Другий, жорсткий або конфронтаційний, коли адміністрація Президента піде на повторення досвіду Всеукраїнського референдуму 2000 року, але не зупиниться на досягнутому. Фактично проігнорувавши парламентське затвердження результатів, влада введе зміни явочним порядком під нового штучного фаворита президентської виборчої кампанії, чим спровокує нову хвилю внутрішнього політичного протистояння та надасть нові підстави міжнародному співтовариству для ізоляції України за білоруською моделлю. У зовнішньополітичному аспекті це означатиме повну переорієнтацію влади на Російську Федерацію й заперечення євроінтеграції інтеграцією на Схід.


Оптимізм українців щодо чесності виборів суттєво зріс
----------------
Рейтинг кандидатів у Президенти України
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №46(51)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №45(50)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №44(49)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №43(48)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №42(47)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №41(46)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №40(45)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №39(44)
----------------
Інші новини
----------------


© Copyright Інститут Політики, 1999-2003.
При повному або частковому використанні материалів посилання на Інститут політики обов'язкове.