Мартиненко Петро
проф., декан юридичного факультету
Міжнародного Соломонова Університету,
Заслужений юрист України

БІКАМЕРИЗМ ЯК АСПЕКТ
ДЕМОКРАТИЧНОГО ПРЕДСТАВНИЦТВА

 

Бікамеризм полягає в поділі парламенту на дві палати.

Під двопалатною системою парламенту (“бікамеризмом” або “бікамералізмом”) в конституційному праві та практиці розуміють, як правило, інституційну систему, в якій дві палати, що формуються по-різному, здійснюють функції парламенту як законодавчого органу держави відповідно до умов, визначених Конституцією.

Історичні обставини появи деяких бікамеральних систем допомагають зрозуміти суть феномену бікамеризму.

Історія бікамеризму

Бікамеризм існував уже за доби Античності як в Афінах – Екклезія (Народні збори) і Рада Чотирьохсот, так і в Римі – Народні збори і Сенат.

З кінця XIV сторіччя бікамеральна система парламенту, побудована на соціальному підгрунті, з’являється в Англії. Поряд з представництвом цивільних та релігійних “сеньйорів”, зосередженим у “палаті лордів”, тут виникло представництво громад (графств, міст, сіл), яке представляло народ і стало проводити свої засідання в окремій “палаті громад”. У рамках англійського бікамеризму колишній правлячий клас зберігав значну владу, яку продовжував реалізовувати через право вето палати лордів. І все ж англійський бікамеризм став взірцем для пізнішого розвитку цього феномену. В Європі бікамеризм став панівною моделлю: всі європейські конституції ХІХ сторіччя запроваджували двопалатну систему парламенту (виключення становили Греція і Люксембург).

Поява бікамеризму в США в 1787 році була обумовлена зовсім іншими причинами. Було необхідно зберегти союз 13 британських колоній, що об’єднались у боротьбі за незалежність, підтвердити їх рівність в умовах нової держави і гарантувати від того, щоб малі штати не були поглинені сильнішими. Бенжамін Франклін запропонував компроміс: законодавчу владу мають здійснювати дві асамблеї, рівні в правах – палата представників, яка представлятиме народ США, і сенат, який забезпечить рівне представництво штатів. Бікамеральна конструкція парламенту США в подальшому набула характеру зразка для інших федерацій, значення визнаної моделі федеративного бікамеризму.

Відомий теоретик демократичного конституціоналізму Шарль Монтеск’є (Франція) у своїй роботі “Про дух законів” (1748 рік), маючи на увазі англійський досвід, дійшов висновку, що бікамеризм – ключовий елемент механізму розподілу влад: для того, щоб не було зловживань владою, владу необхідно поділити на три гілки – законодавчу, виконавчу та судову; а корпус законодавців має ділитися на дві частини з тим, щоб “одна узалежнювала б іншу своєю здатністю до взаємних стримувань”. Обидві палати мають представляти різні соціальні інтереси і разом з іншими механізмами стримувань і противаг гарантувати урівноваженість політичного суспільства і становити фундамент ліберальної демократії.

З тих пір бікамеризм під різними формами знав часи свого розквіту, падінь та відроджень. Сьогодні він поширений у більшості країн Європи і Америки (Канада, США, Мексика, країни Південної Америки), Австралії та Японії. В той же час тільки деякі держави Азії запровадили двопалатну систему парламенту (Індія, Пакистан, Таїланд, Малайзія); бікамеризм майже відсутній в Африці та на Близькому Сході.

Серед 15 держав – членів ЄС дев’ять мають двопалатну систему парламенту (Об’єднане Королівство Великої Британії та Північної Ірландії, Франція, ФРН, Італія, Нідерланди, Бельгія, Ірландія та ін.). Однак Греція й Португалія твердо стоять на позиціях монокамеризму. А Данія і Швеція – держави в минулому з бікамеризмом, перейшли до системи однопалатного парламенту.

У той же час серед держав – кандидатів до вступу в ЄС більшість – країни з двопалатними системами парламенту (Польща, Чехія, Румунія, Словенія).

Аргументи на користь бікамеризму

У правосвідомості багатьох європейських народів побутує переконання, що друга (“верхня”) палата абсолютно необхідна як інтегральна частина парламенту.

Але весь досвід європейського бікамеризму вказує на те, що перехід держави до двопалатної системи парламенту – це проблема не теоретичного, а скоріше прагматичного вибору; бездоганної теорії бікамеризму на сьогодні ще не існує. Основний камінь спотикання для розробки такої теорії – це можливість визнання того, що поряд з демократичним представництвом у структурі парламенту має існувати й інше виправдане представництво. Фактом є те, що в багатьох державах, в яких існує двопалатна система парламенту, не вщухають дискусії навколо доцільності існування другої палати. І, розуміється, в сучасних дебатах навколо цього питання абсолютно виключається той аргумент, який виправдовував виникнення бікамеризму в Англії ХІV сторіччя, – гарантування окремого представництва для аристократії. Але фактом є й те, що в умовах федеративних держав виправданість існування бікамеризму ніяким сумнівам не піддається.

Турбота про поділ влади

Найбільш поширеним мотивом на користь існування двопалатної системи парламенту є намагання досягти більш стійкої рівноваги сил між виконавчою і законодавчою владами чи принаймні, як показує досвід сучасного Об’єднаного Королівства, гарантувати те, щоб не допустити зосередження влади в одних руках, при якому необмеженість повноважень однієї палати стримується існуванням другої, що формується на іншій основі.

Історично, у багатьох випадках запровадження чи підтримання існування другої палати було засобом зміцнення влади шляхом її поділу. Як показує досвід Франції, це допомагає уряду у випадку конфлікту з однією з палат спиратись на іншу. Однак, з іншого боку, двопалатна система парламенту розширює можливості таких конфліктів, оскільки, ускладнюється сама система влади. Страх виникнення цих конфліктів, бажання продемонструвати єдність влади були визначальними мотивами при запровадженні однопалатних систем парламенту після проголошення незалежності у Норвегії, Фінляндії, а пізніше і в Греції.

Стримування влади

Другим аргументом на підтримку запровадження двопалатної системи парламенту є стримування влади. Мова йде про те, щоб друга палата стала противагою першій, стримуючи її від можливого радикалізму. Для цього використовують різні засоби: більш високий віковий ценз для кандидатів на виборах до другої палати; довший строк дії депутатського мандату; часткове оновлення складу другої палати; непрямі вибори до другої палати та т.ін.

Політичний характер дії другої палати в якості стримуючої противаги змінюється з часом. У минулому це була проблема гарантування певного соціального консерватизму від можливих загроз з боку єдиної палати, що обирається народом (Об’єднане Королівство, Бельгія й ін.). Сьогодні мова йде скоріше про певну поміркованість влади, зокрема, щодо гарантування прав меншості від можливих ексцесів з боку ситуативних більшостей, що формуються в першій палаті в результаті чергових виборів.

Запровадження двопалатної системи парламенту часто є єдиним виходом із хронічного стану суспільства, в якому відсутній соціальний консенсус. Дане положення пояснює, чому в державах із стабільним соціальним консенсусом вибір було зроблено на користь монокамеризму (Люксембург, Норвегія, Фінляндія), а в тих з них, які раніше запровадили бікамеральну систему, було зроблено перехід до монокамеризму без будь-яких політичних потрясінь (Данія, Швеція).

Якість законодавства

Поширеною є й думка про те, що запровадження двопалатної системи парламенту сприятиме покращанню роботи законодавчої машини завдяки тому, що в обов’язки другої палати входить здійснення старанної перевірки часто поспішних рішень першої палати.

З позиції цих міркувань, бікамеризм гарантує більш якісне законодавство в державі завдяки подвоєнню законотворчого процесу і контролю. Але у цьому разі наслідками бікамеризму стають можливі концептуальні суперечності між палатами в розробці закону і очевидна уповільненість його прийняття.

У різних державах з двопалатною системою парламенту ці питання також є тою чи іншою мірою дискусійними в залежності, зокрема, від того, чи обидві палати парламенту є рівноправними чи нерівноправними, і якою мірою їх формування і склад узгоджуються з принципами демократичної легітимності. До цього ж додаються обставини історичного, політичного і, власне, юридико-технічного характеру, які з часом істотно змінюють роль других палат: вказують на безпідставність їх існування, як наприклад, у Данії чи Швеції; постійно зменшують їх політико-правове значення, як в Об’єднаному Королівстві; сприймають по-різному їх призначення на різних етапах конституційного розвитку держави, як у Франції; чи навіть відкривають у них принципово нову конструктивну роль, як у Бельгії в зв’язку із запровадженням федералізму. Тому конкретний зміст і призначення бікамеризму є варіабельними і видозмінюються, прямуючи від монокамеризму чистого і простого до бікамеризму строго рівноправного і навіть на цьому рівні, як показує досвід скандинавських монархій, він не гарантований від того, щоб за лаштунками рівноправного бікамеризму не трансформуватись у фактичний монокамеризм.

Стабільність влади

Термін повноважень другої палати в багатьох випадках конституції чітко не визначають, передбачаючи часткове оновлення їх складу (Франція та ін.). Це підкреслює відмінне становище другої палати і надає їй певні організаційні переваги. Ця властивість тяглості (неперервності) в статусі другої палати перетворює її в постійно діючий інститут у системі органів державної влади, що перетворює їх у символ безперервності й стабільності влади.

Аргументи проти бікамеризму

Широко відомий критичний вислів на адресу двопалатної системи одного з відомих ідеологів англійського лейборизму С.Криппса: “Якщо ми хочемо досягнути ефективної демократії, то абсолютно неможливо мати дві палати, які ділять суверенітет держави. Друга палата є або представницькою – у цьому разі вона ніщо інше, як дублікат першої палати, або вона не представляє народ в цілому – у цьому разі її не повинно бути в дійсно демократичному парламенті”.

Серед критичних голосів на адресу бікамеризму найбільш типовими є такі аргументи:

– друга палата не дає ніякої користі, якщо вона, обираючись за тими ж правилами, що і перша палата, фактично її дублює;

– друга палата є антидемократичною, якщо вона, формуючись за іншими правилами, ніж перша палата, спирається на більш вузьке представництво;

– друга палата лише ускладнює роботу парламенту, функціонування якого і так слабо адаптовано до ритмів сучасної законодавчої роботи; сьогодні потрібно шукати не гальма, а прискорювачі роботи законодавців.

 

Дилема другої палати

Як показує європейський досвід, для того, щоб бікамеризм був дійсно функціональним, для цього друга палата мусить бути достатньо відмінною від першої палати за своїм способом формування, складом і наділеними повноваженнями.

Проблема реалізації цих імперативів в окремих державах є, як правило, проблемою знаходження певних компромісів і в принципі вирішується по-різному в федеративних державах і в унітарних державах.

Проблема вирішується набагато простіше в умовах федеративної державизавдяки тому, що в цій державі діє принцип подвійної легітимності: демократичної, базованої на представництві всього народу федерації, що сприймається єдиним цілим незалежно від форми її устрою, і федеральної, що випливає з представництва (як правило, рівного) суб’єктів – членів федерації. Федеральний бікамеризм відтворює особливості федерації як складної держави, що охоплює подвоєння систем органів влади: одну – для держав-членів, другу – для союзу в цілому. Це подвоєння охоплює і представництво, що на рівні вищих органів влади відображається існуванням двох палат, одна з яких представляє народ федерації в цілому, а друга – кожного суб’єкта в його автономному статусі, як правило на рівноправній основі.

У федеративній державі її загальнодержавна воля, що втілюється в законі, виробляється із подвійного джерела: шляхом узгодження волевиявлення всіх громадян, з одного боку, і волевиявлення держав-членів, з іншого боку. Ця конкурентна за своїми джерелами легітимність гарантується запровадженням системи рівноправного бікамеризму, характерного для федерації (сучасний досвід Бельгії, Швейцарії, Австрії). Істотні відмінності в цьому відношенні, однак, має ФРН, в якій друга палата – Бундесрат не є класичною асамблеєю обраних представників від суб’єктів федерації, а відповідно до історичних німецьких традицій – зібранням делегатів від урядів земель, до того ж наділених імперативним мандатом. Оскільки Україна не є федерацією, то в подальшому основну увагу буде приділено бікамеризму унітарних держав.

В умовах унітарних держав, в яких примат надається принципу демократичної легітимності, впровадження легітимності другої палати є питанням далеко не простим. Враховуючи те, що не існує прямої кореляції між способом формування і повноваженнями другої палати, відмінність способу формування цієї палати, як показує досвід більшості європейських держав, набуває реального функціонального значення лише при умові, якщо він забезпечує відмінність політичного складу цієї палати. Недотримання цих умов, як показує практика Італії, веде до того, що друга палата фактично дублює роботу першої і за відсутності реально-значимих функціональних розмежувань між ними виникають обгрунтовані сумніви щодо самої можливості застосування моделі рівноправного бікамеризму в унітарній державі. Тому панівною моделлю в унітарних державах ЄС виступає нерівноправний бікамеризм. Він – найбільш поширений в унітарних державах ЄС і є внутрішньо найбільш складним. На другу палату в умовах нерівноправного бікамеризму покладаються різноманітні повноваження.

Його теоретичному обґрунтуванню служить концепція додаткового представництва, згідно з якою поряд з відтворенням демократичної легітимності при формуванні парламенту необхідно також враховувати те національне різноманіття, в умовах якого народ здійснює свою волю. Друга палата в унітарній державі своїм призначенням має забезпечити це додаткове представництво, орієнтуючись на специфічні інтереси суб’єктів територіальної організації держави (територій, регіонів тощо). Мова йде не про запровадження якихось механізмів “федералізму” в унітарній державі, а про відтворення на рівні представницького органу (парламенту) певних складових самого народу як суверена і тому легітимність другої палати тут сприймається не як конкурентна, а як додаткова до демократичної, що і визначає відмінність моделі бікамеризму, характерної для унітарної держави.

Ця модель базується не на рівноправності палат, а на пріоритетності першої палати, орієнтованої на загальні інтереси всього народу (нації) щодо другої, орієнтованої на партикулярні інтереси окремих складових народу. Досвід Франції, Іспанії, Ірландії, Польщі в цьому відношенні є особливо переконливим.

Однак і в цій моделі становище другої палати так чи інакше залежить від того, якою мірою в ньому відтворюється принцип демократичної легітимності. Чим менше друга палата адаптована до дії цього принципу, тим сильніші тенденції в суспільстві до її ліквідації.

З врахуванням вище викладеного, бікамеральні системи, що застосовуються в унітарних державах ЄС, істотно різняться між собою, охоплюючи декілька їх моделей.

 

Різновиди бікамеризму

 

Англійська модель

Англійська двопалатна система парламенту – приклад історичного бікамеризму. Друга палата – палата лордів, з’явившись 700 років тому як палата вищої аристократії, що об’єднувала васалів короля, духовних і світських лордів, дотепер зберегла недемократичні принципи своєї побудови, хоч і втратила свій первісний характер. Її права були істотно обмежені, спочатку щодо фінансових законопроектів (з 1911 року), а потім і щодо решти законопроектів (з 1949 року). Палата лордів хоч і продовжує виконувати юрисдикцію найвищого апеляційного суду країни, однак позбавлена права контролювати діяльність уряду. Питання її остаточної ліквідації є об’єктом перманентних дискусій у суспільстві.

Аналоги англійської другої палати в інших європейських країнах історично зникли ще раніше: у Франції – в 1848 році, у Нідерландах – у 1848 році, в Австрії – в 1918 році, у Німеччині – в 1918 році, в Італії – в 1943 році, у Данії – в 1915 році, у Швеції – в 1909 році та в Іспанії – в 1923 році.

 

Французька модель

Французька двопалатна система парламенту, яка склалась на основі Конституції 1958 року – приклад застосування бікамеризму з метою представництва регіональних інтересів в умовах унітарної держави і одночасно обмеження влади, вдосконалення механізмів розподілу влад. Французький приклад використовується і в багатьох інших європейських унітарних державах.

Французький парламент складається з Національних зборів (577 депутатів, що обираються за мажоритарною системою в два тури терміном на 5 років) і Сенату (321 сенатор, що обираються на 9 років шляхом непрямих виборів, третина яких оновлюється кожні три роки). Перша палата представляє націю, тоді як друга – специфічні регіональні інтереси самоврядних територіальних громад. Перша палата має безперечну пріоритетність в усіх питаннях законодавчої і бюджетно-фінансової діяльності парламенту. Контроль за діяльністю уряду, пов’язаний з можливим застосуванням санкцій (вотуму недовіри), здійснюють виключно Національні збори. Обидві палати організують свої засідання роздільно, але для затвердження поправок до Конституції Франції вони працюють у формі спільних засідань – Конгресу.

 

Ірландська модель

Ту ж модель нерівноправного бікамеризму на користь першої палати – Палати представників (Dail) – 166 депутатів, що обираються за мажоритарною системою відносної більшості, яка представляє весь народ, застосовує й Ірландія з тією відмінністю, що друга палата – Сенат (60 сенаторів, 11 з яких призначаються прем’єр-міністром, 43 – за списками діячів у сфері культури і освіти, сільського господарства, сфери праці, промисловості та торгівлі, адміністрації шляхом непрямих виборів, по 3 члени Сенату обирають Державний університет Ірландії та Університет Дубліна) – представляє не специфічні регіональні інтереси (як у Франції), а специфічні соціально-професійні та культурні інтереси. І тут на Сенат покладено обмежені контрольні повноваження. Його повноваження в питаннях законодавства є більш широкими, але знову ж таки не остаточними. Однак, він поділяє право законодавчої ініціативи з першою палатою і його права на внесення поправок не є обмеженими. Активне використання саме цих прав надає Сенату певної політичної ваги.

 

Колишня Швецька модель

Швецька двопалатна система парламенту, яка була остаточно ліквідована в 1969 році, – приклад застосування строго рівноправного бікамеризму в умовах єдиної унітарної держави. Аналогічний інститут мала й Данія до 1953 року.

Дві різні за порядком формування, складом і функціям палати Швеції шляхом поетапної уніфікації порядку їх обрання (загальні і рівні вибори, пропорційне представництво) були приведені з 1937 року до того, що обидві палати перестали розрізнитися між собою за способом обрання, політичним складом, функціями і навіть порядком пленарних засідань і парламентських дискусій, що призвело до того висновку, що обидві вони роблять одну й ту ж роботу і тому одна з палат виявилась зайвою.

Досвід Швеції, а ще раніше – Данії очевидно вказує на те, що відмова від елементів специфічності в порядку формування, складі і функціях другої палати вибиває саме підгрунтя в існуванні двопалатної системи парламенту в умовах унітарної держави.

Норвезька модель

Норвезька система однопалатного парламенту – приклад функціонального бікамеризму, який є характерним також для Фінляндії та Ісландії.

За цією моделлю, однопалатний парламент (Storting) для здійснення своїх повноважень поділяється на дві секції. На початку кожної легіслатури на першому загальному пленарному засіданні на пропозицію парламентських фракцій четверта частина депутатів за принципом пропорційного їх представництва утворює Lagting, що фактично виконує функції другої палати. Решта депутатів залишається в Odelsting, що фактично виконує функції першої палати. Обидві палати функціонально взаємодіють на засадах компенсаційності, забезпечуючи пріоритетність першої палати (Odelsting). У разі виникнення в процесі законодавчої роботи між палатами суперечок, їх вирішує Storting.

Цей функціональний бікамеризм має, однак, обмежене значення. Ключовий аргумент, що лежить в його основі – якісне вдосконалення роботи парламенту, – наштовхується на той факт, що політичні партії, які представлені в парламентських фракціях, далеко не завжди виділяють для роботи у другій палаті своїх найбільш професійних представників. До того ж на роздільних засіданнях палат вирішується лише п’ята частина від загального обсягу парламентської роботи. В такий спосіб головним чином приймаються лише закони – достатньо вузьку категорію справ поряд з резолюціями чи рішеннями.

 

Бікамеризм як проблема в Україні

В українській історії елементи двопалатності уже зустрічаються в добу Запорізької Січі, де найважливіші питання військового та політичного характеру старшина і посполиті козаки вирішували за принципом двох кіл: старшина – своє “коло”, козаки – своє “коло”.

Конституція Української Гетьманської Держави (квітень-листопад 1918 року) передбачала утворення двопалатної системи парламенту: нижньої палати (600 депутатів, що обирались населенням) і верхньої палати (150 осіб, третину яких призначав би Глава держави, а решта мала обиратися від регіонів).

Ідея двопалатного парламенту висувалась після проголошення незалежності України в цілому ряді проектів Конституції, що були представлені у Верховну Раду України Конституційною комісією, окремими політичними партіями, а також рядом науковців.

Зокрема, в проекті Конституції України, підготовленому Конституційною комісією і винесеному Верховною Радою України на всенародне обговорення в липні 1992 року передбачалось утворення Національних Зборів України як єдиного органу законодавчої влади у складі двох палат: Ради Депутатів, як органу представництва всього народу України як єдиного юридично цілого, і Ради Послів, як органу “територіального представництва” в Україні.

Ця ж модель бікамеризму для України з деякими неістотними змінами була повторена і в останньому проекті Конституції України у редакції від 24 лютого 1996 року, схваленому Конституційною комісією 11 березня 1996 року і внесеному у Верховну Раду України для прийняття. Відмінними ознаками двопалатного парламенту тоді були: врахування європейського досвіду бікамеризму; пристосованість до специфіки України як унітарної держави; базованість на засадах нерівноправності палат і додаткової легітимності другої палати через представництво територіальних інтересів з одночасним обмеженням влади, вдосконаленням механізмів стримувань і противаг в системі її поділу. Наміри України перейти до двопалатної системи парламенту було підтверджено і всеукраїнським референдумом в квітні 2000 року. Вони стали складовою і проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України”, винесеного відповідно до Указу Президента України від 6 березня 2003 року на всенародне обговорення. Як свідчить процес обговорення проекту, недвозначно підтримано його дух юридичної модернізації, пов’язаний з вдосконаленням конституційної конструкції державної влади в напряму до утвердження в Україні дуалістичного парламентаризму європейського типу, проте його положення щодо побудови двопалатного парламенту сприймаються абсолютно протилежно. І це не випадково.

Весь досвід європейського бікамеризму однозначно вказує на те, що перехід держави до двопалатної системи парламенту або ж навпаки – це проблема не теоретичного, а скоріше прагматичного вибору країни та її народу. До того ж вирішення цієї проблеми в Україні додатково наштовхується на невизначеність самих “територіальних інтересів”, що пов’язано з незавершеністю реформи адміністративно-територіального устрою України. Сьогодні багато говориться про “регіони”, але юридично ніяких регіонів в Україні не існує, а області не можуть бути основою для визначення “територіальних інтересів” населення України. Існуючі в Україні області утворено не за принципом регіоналізму, а за принципом політичної доцільності: поділ колишньої Української РСР на області сталінським режимом було проведено під функції перших секретарів обкомів Комуністичної партії Радянського Союзу.

Підсумовуючи викладене, слід дійти висновку, що конституційне питання про запровадження (або незапровадження) в Україні двопалатного парламенту слід вирішувати або після завершення реформи адміністративно-територіального устрою України, або разом з нею.