Володимир Фесенко,
Центр прикладних політичних
досліджень “Пента”

Двопалатна Верховна Рада:
cуспільна потреба чи політична технологія?

 

Серед конституційних ініціатив Президента чи не найбільші дискусії викликала пропозиція про введення двопалатної структури Верховної Ради.

Чому саме ідея бікамералізму привернула таку увагу українського політикуму? Чому вона подобається Леонідові Кучмі? І чому викликає спротив його опонентів, серед яких опинились навіть представники пропрезидентської парламентської більшості?

Розглянемо спочатку “плюси” і “мінуси” двопалатної структури парламенту, абстрагуючись для чистоти аналізу від українського політичного контексту. Адже саме на світовий, зокрема європейський, досвід посилається Президент та й інші прихильники двопалатності.

На користь двопалатних парламентів наводять два основних аргументи:

– По-перше, така система забезпечує зважений законодавчий процес й унеможливлює прийняття непродуманих і поквапливих рішень. Друга палата виконує функцію інституційного збалансування, певного контролю за рішеннями іншої палати. На функцію взаємного стримування парламентських палат через можливість скасування рішень одна одної вказував ще Ш.Монтеск’є. Ідеологи ліберальної демократії розглядали бікамералізм і як певний засіб проти можливості “парламентської тиранії”.

– По-друге, двопалатна структура парламенту дозволяє здійснити певний функціональний розподіл праці між палатами. Одна з палат бере на себе кадрові і контрольні функції, інша переважно виконує законодавчі та політичні функції.

Двопалатна структура парламенту вважається також чи не обов’язковою в країнах з федеральним державним устроєм, що пояснюється необхідністю представництва інтересів суб’єктів федерації у законодавчому органі. За такою політичною формулою депутати нижніх палат представляють увесь народ (виборчий корпус) в цілому, а верхніх – тільки свій штат, провінцію, землю тощо (тобто суб’єкт федерації). У 82% федерацій (у 18 з 22 держав) діють двопалатні парламенти. Ті нечисленні федеративні держави, де немає другої палати, є малими як за територією, так і за чисельністю населення. У трьох з них населення складає менше мільйона осіб (Коморські острови, Федеративні Штати Мікронезії, Сент-Кітс і Невіс), в Об’єднаних Арабських Еміратах – близько двох мільйонів.

На думку деяких політологів, в умовах розвинених демократій, в обмежено автономних і підлеглих парламентах існування двопалатності дає опозиції додатковий простір для критики виконавчої влади. Міжнародна політична практика знає приклади, коли верхня палата контролювалась опозицією. У ФРН протягом майже всіх 70-х років минулого століття коаліція СДПН і Вільної Демократичної Партії контролювала Бундестаг і створювала уряд, але Бундесрат був осередком впливу ХДС-ХСС. Голістські уряди П’ятої республіки також мали більше проблем з Сенатом, ніж з Національними зборами.

Прихильники бікамералізму відзначають, що близько 70% однопалатних парламентів виникли після 1960 року, в основному в країнах, що розвиваються. Навпаки, в більшості розвинутих країн існують двопалатні парламенти. Те ж саме стосується країн з великими територіями або чисельним населенням. З держав з населенням не менш 50 мільйонів осіб лише 5 країн (Китай, Індонезія, Пакистан, Південна Корея, Туреччина) мають однопалатний парламент. До недавнього часу до їх числа належала й Україна.

Критики бікамералізму спростовують аргументи на користь двопалатності. Вони кажуть, що взаємне стримування палат призводить не стільки до “зваженості законодавчого процесу”, скільки до його надмірного гальмування.

В умовах сучасної демократії практично не існує загрози парламентської тиранії. Є приклади домінування парламентів, які призводять до існування слабких урядів (як це було в Італії або Франції після другої світової війни). Але в цих країнах існував саме двопалатний парламент. Навпаки, є багато прикладів “урядової диктатури”, авторитарних і напівавторитарних президентських режимів, які нехтують демократичними традиціями парламентаризму.

Щодо спеціалізації палат, підвищення професіоналізму та компетентності діяльності парламентаріїв, то цю проблему логічніше розв’язати через діяльність спеціалізованих парламентських органів – комітетів.

Розміри країни і чисельність населення пов’язані з двопалатною структурою парламенту, в першу чергу, через форму державного устрою. Більшість великих за територією і чисельністю населення країн є федераціями.

Критики бікамералізму вказують, що двопалатні парламенти народжувались як продукт станового або територіального представництва. У багатьох країнах, особливо європейських, двопалатність (або багатопалатність) є швидше результатом історичного розвитку, а не вдумливого плану. Різні палати представляли різні “стани” (статусні соціальні групи). Швецький парламент, наприклад, до 1866 року нараховував чотири палати – на відміну від інших держав там була окрема палата для селян, які складали основну масу населення. До 1906 року чотирьохпалатна структура парламенту існувала і в Фінляндії. В період становлення парламентаризму верхня палата в європейських країнах, як правило, представляла аристократію і вище духовенство. Саме в такому вигляді вона збереглася у Великобританії.

В абсолютній більшості випадків двопалатна структура парламенту є наслідком або історичних умов формування парламенту (ще в період станової структури суспільства), або федеративного державного устрою. Не можна виключати і певний вплив чинника конституційної моди. Наприклад, після падіння комуністичних режимів Польща, Румунія, Словенія, Хорватія і Чехія вдалися до двопалатної системи побудови вищого представницького органу держави. Зразком парламентського дизайну для них була, як правило, Франція.

Але в останні часи все ж таки домінує тенденція до збільшення частки однопалатних парламентів. Якщо в перший половині ХХ століття однопалатні парламенти в Європі існували лише в Люксембурзі й Фінляндії, то в наші дні ця форма побудови представницьких органів стала так само поширеною, як і бікамералізм. Після другої світової війни на засадах однопалатності були реформовані парламенти таких західноєвропейських країн як Греція, Данія, Португалія і Швеція. За останні десятиріччя частка двопалатних парламентів зменшилась з 46% у 1976 році до 36% на нинішній час.

Серйозні зауваження критиків бікамералізму викликає порядок формування верхніх палат, який звичайно відрізняється від того, що прийнятий для нижніх.

Одним з основних принципів функціонування сучасної демократичної держави є обрання парламенту (або його нижньої палати), причому вибори здійснюються прямим, рівним і таємним голосуванням на основі загального виборчого права. Подібним чином обираються і декілька верхніх палат, але, як правило, порядок формування цих органів значною мірою відрізняється. При відборі членів верхніх палат нерідко порушується один, два або всі три зазначених вище принципи. Більш того, в багатьох випадках при формуванні других палат використовуються змішані методи відбору їх членів.

Принципи відбору членів верхніх палат можна розділити, щонайменше, на 8 категорій. По-перше, члени верхніх палат можуть обиратись прямим голосуванням (за тою ж електоральною формулою, що й депутати нижніх палат, або на основі якихось альтернативних правил). По-друге, вони можуть обиратись непрямим голосуванням особливою категорією виборців, які представляють населення в цілому (наприклад, колегія виборців), або окремі адміністративно-територіальні одиниці (наприклад, члени місцевих рад). По-третє (як різновид другого типу відбору), члени верхньої палати можуть обиратись непрямим чином різними функціональними або професійними групами – принцип корпоративного представництва. По-четверте, вони можуть обиратись членами іншої палати – принцип обрання нижньою палатою. По-п’яте, вони можуть обиратись, хоча б частково, своїми колегами по верхній палаті – принцип кооптації. По-шосте, вони можуть призначатися (на певний термін або довічно) якоюсь конкретною особою, як правило главою держави, – принцип призначення у чистому вигляді. По-сьоме, місце у верхній палаті може передаватись за спадком – принцип спадковості. Насамкінець, особливим різновидом призначення є членство у верхній палаті за посадою (ex officio), коли минуле або нинішнє призначення на певну посаду надає додатковий привілей у вигляді місця у верхній палаті.

Дані, які наведені у Таблиці 1, свідчать, що шляхом прямих виборів формується багато верхніх палат, але все ж таки їх менша частина. Кожна четверта верхня палата формується шляхом призначення. В сучасних умовах це виглядає далеко не демократично.

Таблиця 1.

Використання різних принципів 
представництва у верхніх палатах, 1996 р.

Принцип	Унітарні держави	Федеративні держави	В цілому
1. Прямі вибори населенням	10	0	10
2 Прямі вибори територіями	6	8	14
3. Непрямі вибори населенням	3	4	7
4. Непрямі вибори територіями	4	4	8
5. Призначення	13	2	15
6. Спадкоємство	2	0	2
7. Обрання нижньою палатою	1	0	1
8. Корпоративне представництво	1	0	1
В цілому	40	18	58

 

Дискусії з приводу доцільності двопалатної чи однопалатної структури парламенту час від часу виникають у різних державах світу, зокрема і в розвинутих країнах зі сталим демократичним ладом. Але вони не стають предметом принципових політичних зіткнень. Питання про кількість палат у парламенті вирішується, виходячи з конкретних соціально-політичних та історичних обставин. Чому ж ця проблема набула такої гостроти в Україні?

Оцінюючи ідею бікамералізму в українському контексті, її критики виходять з тих негативних тенденцій, які проявляються останніми роками в політичному житті України: посилення авторитарного характеру інституту президентства, використання главою держави силових структур для тиску на опозицію і в цілому на депутатський корпус Верховної Ради, органів місцевого самоврядування, олігархізація влади, різке посилення впливу адміністративного та фінансового ресурсів на виборчий процес тощо.

Ретельний аналіз президентського законопроекту показує, що запропонований в ньому розподіл повноважень між нижньою палатою, що обиратиметься за принципом партійного представництва, і Палатою регіонів фактично зводить нанівець законодавчу і політичну роль нижньої палати, ставить її в залежність від поведінки колег-регіоналів.

До повноважень Палати регіонів віднесено контрольні і майже всі кадрові функції парламенту (за виключенням призначення Прем’єр-міністра і членів Кабінету Міністрів). Функція прийняття законів віднесена до повноважень нижньої палати (Державних зборів), крім законів, що віднесені до повноважень спільних засідань палат Верховної Ради. Але Палата регіонів має право повернути на повторний розгляд прийняті Державними зборами закони. Вето верхньої палати Державні збори можуть подолати не менш як двома третинами від свого конституційного складу. Право вето зберігається і в Президента України. Таким чином законодавча функція Державних зборів значно обмежується.

Розгляд законів ще й в Палаті регіонів значно подовжить і ускладнить законодавчий процес. Проте необов’язково це призведе до покращання якості законодавчої роботи. Верховна Рада і в нинішніх умовах не встигає приймати всі необхідні законодавчі акти. В умовах двопалатності дефіцит суспільно необхідних законодавчих актів неминуче посилиться, погіршиться й ефективність законодавчої роботи.

Верхня палата пропонується як інститут представництва регіональних інтересів, але її функції дуже мало пов’язані саме з регіональними питаннями і потребами. Навпаки, вона виступає, перш за все, як контрольний і кадровий фільтр.

Палата регіонів може “посприяти” припиненню повноважень Державних зборів. Л.Кучма пропонує припиняти повноваження Державних зборів, зокрема у разі, якщо до 1 грудня не затверджено Державний бюджет України на наступний рік. Але закон про Державний бюджет України приймається на спільному засіданні палат Верховної Ради.

Уявіть собі ситуацію, коли політичні партії, що підтримують Президента, на виборах до Державних зборів опинилися у меншості, але на виборах до Палати регіонів вони отримали більшість місць. До речі, саме такий парламентський розклад міг би скластися у 2002 році, якщо б вибори до Верховної Ради проходили за схемою, запропонованою у президентському законопроекті. Навряд чи така ситуація влаштувала б Президента. Проте, якщо опоненти Президента не мають тотальної переваги у складі Державних зборів, їх політичне майбутнє буде під загрозою. Прихильники Президента серед депутатів Державних зборів можуть об’єднатись з депутатами Палати регіонів і штучно загальмувати процес затвердження Державного бюджету, тим самим спровокувавши припинення повноважень нижньої палати і дострокові вибори до неї. Державний бюджет приймається обома палатами, але повноваження припиняються тільки у нижньої палати. Дострокового припинення повноважень Палати регіонів у президентському законопроекті взагалі не передбачено.

У своїх конституційних ініціативах Л.Кучма не розшифровує порядку формування верхньої палати. Він лише вказує, що до Палати регіонів обираються по три представники від АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя. Але хто і як буде їх обирати? Як зазначалося вище, світова практика знає різні способи формування верхньої палати. Навіть якщо члени Палати регіонів будуть обиратися за мажоритарним принципом, більше шансів на перемогу матимуть ті кандидати, які спиратимуться на підтримку місцевої влади і значні фінансові ресурси. Про це свідчать і результати виборів в одномандатних округах у 2002 році. Є серйозні підстави вважати, що Палата регіонів, яка буде формуватись не за партійним принципом, стане органом, який представлятиме інтереси місцевої бюрократії і олігархічних груп.

Багатьох політиків і фахівців турбує саме принцип створення верхньої палати як органа, що представляє інтереси регіонів. Україна і після політичної реформи залишається унітарною державою. Жодна з конституційних пропозицій поки що не передбачає іншого. Але створення Палати регіонів з рівним представництвом областей, АР Крим і міст з республіканським статусом відповідає федеративній моделі державного устрою. Таким чином, створення Палати регіонів може стати суттєвим кроком на шляху прихованої федералізації України. В умовах, коли процеси економічної, політичної і соціально-культурної регіоналізації українського суспільства швидко набирають обертів, їх інституційне закріплення може призвести до відновлення і посилення відцентрових тенденцій.

Створення Палати регіонів до здійснення адміністративно-територіальної реформи було б нелогічним, тому що після її проведення знов виникне потреба у внесенні змін до Конституції. З цієї точки зору пропозиція Президента відкласти структурну реформу Верховної Ради до завершення адміністративно-територіальної реформи є доречною. Але закріпляти в Перехідних положеннях Конституції створення Палати регіонів до визначення змісту і порядку проведення адміністративно-територіальної реформи було б передчасним.

У процесі проведення політичної реформи дійсно є потреба в забезпеченні представництва інтересів регіонів у парламенті. Але це можна зробити і без створення другої палати, наприклад, – шляхом внесення змін до виборчого законодавства, обрання частини депутатів за регіональними партійними списками.

Ідея двопалатної структури Верховної Ради давно, ще з середини 1990-х років приваблює Леоніда Кучму. Бікамералізм він розглядає як інструмент обмеження і стримування парламенту взагалі і опозиції зокрема. З іншого боку, пропозиція створити верхню палату, як інститут представництва інтересів регіонів, зовні виглядає як форма компромісу з регіональними елітами, а фактично є принадою для них, особливо для депутатів-мажоритарщиків, яким не дуже подобається перехід до партійно-пропорційної системи виборів.

Не дивно, що більшість народних депутатів і експертів побачили в двопалатності Верховної Ради пряму загрозу інституту парламентаризму в Україні. За красивими словами про європейський досвід, партійні вибори, формування уряду парламентом, політичну відповідальність уряду і парламенту приховується намагання поставити Верховну Раду під додатковий адміністративно-олігархічний контроль.

Таким чином, введення двопалатної структури Верховної Ради в нинішніх політичних умовах є і передчасним і недоцільним. У перспективі, якщо Україна перейде до федеративного державного устрою, бікамералізм зможе мати попит, але за умов його демократичного змісту та правового запровадження.