Оцінка діяльності уряду
Віктора Ющенка в контексті
виконання програми
"РЕФОРМИ ЗАРАДИ ДОБРОБУТУ"

Парламентська оцінка

Інститут політики вже неодноразово звертався до теми діяльності Уряду Віктора Ющенка і подавав аналіз різних її аспектів. Необхідність повторної оцінки Уряду пов’язана з розглядом Верховною Радою виконання Програми “Реформи заради добробуту”, яке відбудеться вперше в історії незалежної України. Уряд в Україні традиційно виступає заручником політичних суперечок у владному трикутнику Президент – Верховна Рада – Уряд. Цю практику Віктор Ющенко намагався припинити за час свого перебування на посаді Прем’єр-міністра. З об’єктивних причин (відсутність формальної основи для політичної відповідальності парламентських партій; позиція Президента, який перманентно відмежовується від відповідальності за стан справ у країні, перекладаючи її на інші політичні інституції), Вікторові Ющенку не вдалося відсторонити Уряд від суто політичних конфліктів у різних ешелонах влади. Однак, суттєвою відмінністю цього Уряду від попередніх став незалежний спосіб реагування керівника Уряду на суспільно-політичні події. Останніми прикладами стали оцінка Прем’єр-міністром заяви віце-спікера Верховної Ради України Віктора Медведчука про можливість відставки Уряду в разі його відмови сформувати так званий “коаліційний уряд”, реакція на розгін пікетувальників на Хрещатику, на арешт Юлії Тимошенко тощо.

Сьогодні ситуація змінилася докорінно у порівнянні з квітнем 2000 року, коли нещодавно створена парламентська більшість голосувала за Програму діяльності нового Кабінету Міністрів. В результаті відомих політичних скандалів навколо зникнення журналіста Г. Гонгадзе та “касетної справи”, а також кризи парламентської більшості змінився баланс сил системи влади, який склався в результаті президентських виборів 1999 року і квітневого референдуму 2000 року. Так, позиція Президента України Леоніда Кучми, яка тривалий час здавалася непохитною, значно послабла, не кажучи вже про імідж влади, що був дискредитований як у національному, так і у міжнародному масштабах. В умовах, коли аналітики вираховують ступінь можливості й строки відставки нинішнього Президента, а вітчизняні та закордонні діячі прямо звертаються до Л. Кучми з вимогою піти у відставку, саме політичний статус глави Уряду починає домінувати, що об’єктивно веде до політизації діяльності Уряду. Дискусії про можливість дострокового припинення повноважень Президента об’єктивно спричинили обговорення ймовірного переходу цих повноважень до Прем’єр-міністра. Це в свою чергу відвернуло увагу від соціально-економічних аспектів діяльності Уряду в бік політичної значимості посади керівника Кабінету Міністрів.

Законотворча діяльність Уряду

Загалом, станом на 7 березня 2001 року, парламент розглянув 212 законопроектів, поданих Урядом В. Ющенка. З них 82 були прийняті в цілому, а 62 відхилені або зняті з розгляду. Інші законопроекти перебувають на різних стадіях опрацювання. Порівняно невелика кількість поданих Урядом законопроектів, однак, не вказує на неефективну роботу Кабміну. Від самого початку свого перебування на посаді Прем’єр-міністра, Віктор Ющенко відкликав з розгляду велику кількість законопроектів попереднього уряду, значна частина з яких пізніше повернулася на розгляд Верховної Ради у доопрацьованому вигляді, але маючи авторство попереднього Уряду.

Наводимо деякі показники результатів розгляду законопроектів Кабміну у Верховній Раді України за період діяльності урядів В. Ющенка та В. Пустовойтенка.

Тематика	Уряд Ющенка			Уряд Пустовойтенка*
законопроектів	Всього розглянуто	Прийнято	% прийнятих	Всього розглянуто	Прийнято	% прийнятих
Економічна політика	85	24	28,24	209	54	25,83
Соціальна політика	34	11	32,35	72	15	20,83
Галузевий розвиток	31	8	25,80	73	35	47,94
Гуманітарна політика	6	3	50,0	21	13	61,9
Державне будівництво	5	2	40,0	7	–	–
Правова політика	21	5	23,8	56	17	30,36
Безпека і оборона	2	2	100,0	21	9	42,9
Міжнародні угоди	28	27	96,43	103	92	89,32
Разом	212	82	38,68	562	235	41,81

Співпраця Уряду і парламентської більшості

Попередні дослідження Інституту політики на предмет підтримки парламентом урядових ініціатив протягом 2000 року (див., зокрема, Політичний календар, 2000, №12) дають підстави для висновку, що саме політичні обставини є визначальними у такій підтримці. Парламентська більшість сама по собі ніколи не була монолітним утворенням, а радше ситуативним союзом учасників з різною логікою політичної чи соціально-економічної мотивації. Аналіз голосувань по ключових законопроектах Уряду в 2000 році виявляє суттєві зміни у структурі та настроях більшості у кожний конкретний момент. Загалом, більшість важко назвати проурядовою. Кабінет може розраховувати на стабільну підтримку близько 150 народних депутатів. Тим не менш, було досягнуто певного рівня співпраці між Урядом і парламентом, який дозволяв втілювати основні ініціативи Кабінету Міністрів. Однак, саме нова жорсткіша політика Уряду, в першу чергу в енергетичному секторі, викликала невдоволення впливових фінансових олігархічних угруповань. Це, безперечно, ускладнювало відносини між Урядом і більшістю. Фактично, ми можемо говорити про опозиційне ставлення до Уряду не лише традиційно-формальних опозиціонерів – КПУ, ПСПУ, а й частково таких фракцій, як, наприклад, “Відродження регіонів” чи СДПУ(о), у складі яких і перебувають люди, чиї інтереси не збігаються з позицією Уряду. В цьому сенсі правомірним було б твердити, що співпраця між головними законодавчим і виконавчим органами була ідеологічно послідовнішою за часів перебування Валерія Пустовойтенка на посту Прем’єр-міністра. Цікавим є той факт, що у процентному співвідношенні кількість законопроектів Уряду Ющенка, які були підтримані парламентом, є на 3,13% менша за кількість прийнятих законопроектів, поданих Урядом Пустовойтенка. На 16,48% більше відхилено законопроектів, поданих попереднім Кабінетом Міністрів. Це може означати, зокрема, більшу економічну конкретність та відповідну контраверсійність з точки зору кланових інтересів законопроектів нинішнього Уряду.

Безперечно, показовими в сенсі співпраці Кабінету Міністрів з парламентською більшістю були голосування за Програму діяльності Уряду В. Ющенка та Закон “Про Державний бюджет України на 2001 рік”. Свідченням цього стала відносно неконфліктна та своєчасна процедура прийняття у порівнянні з відповідними документами попередніх урядів. Програма діяльності Уряду “Реформи заради добробуту” була прийнята 6 квітня 2000 року більшістю у 261 голос проти 103. Ще 25 депутатів з присутніх 389 осіб утримались або не голосували. Хоча її статус не визначений жодною нормою Конституції, й не має чітких правил поведінки на випадок її ухвалення (вона стає законом) або відхилення (уряд іде у відставку), відповідне голосування відбулося наприкінці перших 100 днів роботи нового Уряду. Закон про бюджет на 2001 рік було прийнято 249 голосами проти 126. З присутніх 423 народних депутатів утримались або не голосували 48. Конфігурація і поведінка парламентської більшості в обох випадках була відмінною, про що вже писали експерти Інституту. Відносно послідовно проти ініціатив Уряду висловлюються лише комуністи та прогресивні соціалісти, кілька фракцій більшості. Одночасно Уряд зміг заручитися підтримкою фракцій, що не входили до складу парламентської більшості. Так, наприклад, наскільки структура більшості не була проурядово стабільною, настільки ж позиція лівих фракцій не була стало антиурядовою. Так, під час голосування за законопроект про внесення змін до Закону України “Про електроенергетику” (які стосувалися врегулювання питань купівлі-продажу та розрахунків за електроенергію), 95 зі 115 представників фракції Комуністичної партії підтримали законопроект (лише 2 висловилися проти). Це свідчить про те, що попри всі політичні суперечки і негаразди, Урядові вдалося частково налагодити міжфракційну співпрацю з парламентом загалом – як інституцією, хоча й досить ситуативну.

Під час прийняття законопроектів ліберального характеру політично конкурентні до Віктора Ющенка депутатські угруповання як правило голосують позитивно. Так, показовим стало голосування 15 березня 2001 року з питання вивізного (експортного) мита на насіння олійних культур, яке напряму торкається українського бізнесу та економіки, а також подальшого співробітництва з Міжнародним валютним фондом. Адже саме В. Ющенко, а не Л. Кучма, є орієнтиром для прийняття рішень МВФ та Світовим банком щодо кредитування України. Значна частина представників фракцій СДПУ(о) та “Відродження регіонів” підтримала Уряд у цьому питанні. Це підтверджує те, що для багатьох партій існує, з одного боку, позиція лідерів, а з іншого – реальна, економічно обумовлена, лінія поведінки у парламентській роботі. На думку експертів Інституту політики, неправильно називати теперішнє політичне протистояння конфліктом Уряду і парламенту, оскільки він радше є конфліктом Уряду та частини депутатських груп і фракцій. Цей конфлікт мало пов’язаний з ефективністю роботи Уряду як такою. Він стосується окремих галузевих напрямів, свідченням чого є ухвалення парламентом лише 25,8% законопроектів Уряду, які стосувалися галузевого розвитку, у порівнянні з 47,94% відповідних законопроектів Уряду В. Пустовойтенка, як видно з вищенаведеної таблиці.

Хід виконання головного економічного закону країни – Державного бюджету України на 2001 рік, має неабияку важливість для подальшого перебування Віктора Ющенка на посаді Прем’єр-міністра. Факторами виконання бюджету є, зокрема, успішне здійснення програми приватизації та податкової програми. В разі, якщо Захід пов’яже питання надання кредитів з конкретною особою на посту Прем’єра, В. Ющенко отримає додаткові важелі для посилення своєї позиції. Більш того, є підстави говорити, що Вікторові Ющенку вдасться ще й підвищити значимість поста голови Кабінету Міністрів, якщо у підпорядкування Урядові будуть віддані Фонд державного майна та Державна податкова адміністрація, про що йдеться у проекті Політичного договору Уряду та парламенту. Загалом, факт підписання Політичного договору є необхідною, але недостатньою умовою для налагодження системної співпраці Кабінету Міністрів і Верховної Ради України.

Партійна оцінка

Протягом всього періоду діяльності Уряду Віктора Ющенка найвпливовіші парламентські партії за своїм ставленням до Кабміну можна поділити на такі умовні групи.

Перша група парламентських політичних партій завжди займала до Уряду виразно опозиційний характер, виходячи з ідеологічних міркувань. Ця своєрідна ідеологічна опозиція до Уряду, що складалася з КПУ, ПСПУ, СелПУ від моменту обрання В. Ющенка Прем’єр-міністром, або голосувала проти урядових законопроектів, або утримувалася від голосувань. Щоправда існували деякі виключення, коли комуністи підтримували урядові ініціативи (наприклад, в енергетичній сфері). Окремо варто згадати фракцію СПУ, що, попри ідеологічні розбіжності з програмою Уряду Ющенка, була скоріше його ситуативним союзником, аніж опонентом.

Друга група партій – УНР, ПРП, НРУ, “Батьківщина” – прихильники ідеології курсу реформ, що сповідує Уряд. Діяльність цих політичних партій була спрямована на підтримку всіх ключових ініціатив Прем’єра, проте передбачала різне тлумачення конкретних механізмів реалізації цих реформ.

До третьої групи партій ситуативної підтримки Уряду відносяться НДП, “Трудова Україна”, ПЗУ, “Солідарність”, ПРУ. Мотивація голосувань всіх вищезгаданих політичних структур залежала від різних обставин. Найголовнішими мотивами щодо характеру їх голосувань були позиція Президента, власні корпоративні інтереси та конкретний зміст законопроекту.

Четверта група партій – СДПУ(о), “Демократичний союз” та “Яблуко”. Попри майже повне співпадіння програмних засад цих партій з програмою Уряду, протягом всього періоду діяли як політичні опоненти Віктора Ющенка. Така тактика передбачала або інформаційний та політичний тиск на Уряд перед прийняттям принципових рішень, або серйозну обструкцію конкретних урядових постанов чи власно діяльності Прем’єр-міністра.

Ще одним парадоксом партійної співпраці з Урядом є специфічне представництво членів парламентських політичних партій або фракцій в Кабміні. Представники третьої та четвертої групи партій є найбільш представленими в складі Кабінету Міністрів та загалом у системі виконавчої влади, в той час як ПРП та НРУ не представлені жодним чином в Кабінеті Міністрів. “Батьківщина” донедавна була представлена Юлією Тимошенко (віце-Прем’єр-міністр з питань паливно-енергетичного комплексу) та Іваном Кириленком (Міністр аграрної політики України), а УНР – Іваном Зайцем (Міністр екології та природних ресурсів) та Іваном Драчем (голова Держкомітету з питань інформаційної політики, телебачення та радіомовлення). Більш детально з партійним представництвом можна ознайомитися з таблиці.

Партійно-політичне представництво в органах державної виконавчої влади України*

Депутатські фракції та групи Верховної Ради України	Члени Кабінету Міністрів, керівники центральних органів виконавчої влади		Керівники обласних органів виконавчої влади
Депутатська група “Трудова Україна”	Кужель О.В.	– голова Держкомітету з питань регуляторної політики та підприємництва	Засуха А.А.	– Київська ОДА
Депутатська група “Відродження регіонів” (представлена партією “Демократичний союз” та АПУ)	Жулинський М.Г. (ЛПУ) Кириленко І.Г. (АПУ)	– Віце-прем’єр-міністр України – Міністр аграрної політики	Гладій М.В. (АПУ) Гаркуша О.М. Щербань В.П. (ЛПУ) Янукович В.Ф. Вишиванюк М.В. (АПУ) Сорока М.П. (АПУ)	– Львівська ОДА – Миколаївська ОДА – Сумська ОДА – Донецька ОДА – Івано-Франківська ОДА – Рівненська ОДА
Фракція СДПУ(о)	Кремень В.Г. Червоненко Є.А	– Міністр освіти та науки – голова Держкомрезерву	—
Фракція НДП	Єхануров Ю.І. Москаленко В.І. Цибух В.І. Осауленко О.Г.	– Перший віце-прем’єр-міністр України – Міністр охорони здоров’я – голова Держкомітету з молодіжної політики, спорту і туризму – голова Держкомітету статистики	Куніцин С.В. Іванов Ю.І. Лушкін В.А. Кушнарьов Є.П. Єфремов О.С. Гриневецький С.Р. Жунько Л.М.	– Прем’єр-міністр АР Крим – Вінницька ОДА – Житомирська ОДА – Харківська ОДА – Луганська ОДА – Одеська ОДА – Севастопольська ОДА
Депутатська група “Регіони України”	Азаров М.Я.	– голова ДПАУ	—
Фракція УНР	Заєць І.О. Драч І.Ф.	– Міністр екології та природних ресурсів – голова Держкомітету з питань інформаційної політики, телебачення та радіомовлення	—
Фракція НРУ	—		Бауер Т.Й.	– Чернівецька ОДА
Фракція ПЗУ	Шевчук О.Б.	– Голова Держкомітету зв’язку та інформатизації	—
Фракція “Реформи-Конгрес”	—		—
Фракція “Батьківщина”	—		—
Фракція “Яблуко”	—		—

* В таблиці подані прізвища керівників центральних та обласних органів державної виконавчої влади, які є членами політичних партій, або співпрацюють з ними.

Громадська оцінка

Ставлення населення до Уряду Віктора Ющенка

Прихильниками Уряду В. Ющенка вважають себе 35% громадян країни, 15% – його супротивниками, а 27% – байдужі до Уряду (решта не визначилася). Відповідно, серед киян – 52% прихильників, супротивників – 10%, байдужих – 29%. Зростання економіки у 2000 році 31% українців назвали заслугою саме Уряду В. Ющенка, 14% наполягали на тому, що основний внесок у це належить попереднім урядам, а 55% не змогли дати відповіді. Серед киян 45% вважають це заслугою Уряду В. Ющенка, а 11% – попередніх урядів.

Населення України, подібно до жителів столиці, авторитет особисто Прем’єр-міністра оцінює вище за авторитет самого Кабінету Міністрів, а роботу В. Ющенка – вище за роботу очолюваної ним “команди”. Наприклад, прихильниками Уряду В. Ющенка назвали себе 52% киян, а самого В. Ющенка – 63%. Проте у населення всієї країни ці показники в середньому на 10-12% менші, ніж серед жителів столиці.

Діяльність В. Ющенка на чолі Уряду позитивно оцінюють 43%, негативно ж у два рази менше – 22%. Жителі столиці, відповідно, – 63% позитивно та 15% негативно, тобто більш як у чотири рази менше.

Ставлення населення до діяльності Кабінету Міністрів

Діяльність Кабінету Міністрів із реалізації програми “Реформи заради добробуту” позитивно оцінили 23% опитаних, стільки ж – негативно, а 35% взагалі нічого не чули про таку програму (інші не визначилися). У Києві позитивно оцінили програму 34%, негативно – 23%, не знають про таку програму – 34%. Порівнюючи результати по Києву та країні в цілому, мусимо констатувати, що стосовно програми “Реформи заради добробуту” кияни, незважаючи на помітно більшу насиченість інформаційного простору, виявилися не більше обізнаними за решту населення.

Хоча третина населення зміни на краще пов’язує із діяльністю нинішнього Кабміну, проте лише 13% погоджуються із судженням, що “реалізація програми “Реформи заради добробуту” вже сьогодні дозволила підвищити рівень життя таких людей, як Ви” (серед киян таких 16%), а 42% із цим не погоджуються (у цьому питанні кияни налаштовані навіть критичніше – 56%). Досить скептично громадяни ставляться й щодо перспектив. Принаймні із судженням про те, що “реалізація програми “Реформи заради добробуту” у найближчі рік-два дозволить підвищити рівень життя таких людей, як Ви” погодилися 18% (серед киян 29%) опитаних, не погодилися – 32% (серед киян 36%, інші не визначилися).

Принципове значення має позиція громадян стосовно продовження діяльності нинішнього Кабінету Міністрів. Так 43% респондентів переконані, що Верховна Рада під час звіту Кабміну в квітні повинна підтримати його та оцінити його діяльність позитивно (кияни – 65%), а 19% (серед киян – 14%) вважають, що цю діяльність необхідно оцінити негативно і Верховна Рада мусить рекомендувати Президентові відправити його у відставку.

Ставлення до Уряду в партійному вимірі

Якщо розглянути питання щодо позитивної чи негативної оцінки діяльності Уряду прихильниками різних політичних сил, можна стверджувати, що ініціюючи вотум недовіри Уряду та виступаючи за відставку В. Ющенка, лідери, насамперед, таких партій, як “Яблуко”, СДПУ(о), “Трудова Україна”, “Демократичний союз”, не відображають настроїв рядових членів та прихильників своїх партій. Як бачимо з таблиці, ініціатори відставки Прем’єра вступають в серйозні суперечності з позицією більшості прихильників своїх партій. Для прикладу, 71,4% прихильників “Яблука”, чи 67,7% прихильників СДПУ(о) визначилися стосовно позитивної оцінки діяльності Уряду та необхідності продовжити термін перебування Віктора Ющенка на посаді Прем’єр-міністра.

Таблиця 1.

Прихильники партій	Позитивно (%)	Негативно (%)	Важко відповісти (%)
Комуністична партія України	33,3	35,9	30,8
Соціалістична партія України	46,2	21,2	32,7
Партія зелених України	56,7	13,5	29,7
Соціал-демократична партія України (об’єднана)	67,7	11,8	20,6
Народно-демократична партія	80,0	13,3	6,7
“Реформи і порядок”	89,7	–	10,3
Народний рух України	89,3	3,6	7,1
“Батьківщина”	57,9	15,8	26,3
Прогресивна соціалістична партія України	42,1	26,3	31,6
Український народний рух	88,2	5,9	5,9
“Трудова Україна”	66,7	16,7	16,6
“Демократичний союз”	66,6	–	33,3
“Яблуко”	71,4	28,6	–
Загалом	42,6	19,2	38,2

Ставлення до Уряду в регіональному вимірі

Не менш цікавим за партійний є регіональний вимір підтримки Уряду. Підтримка Уряду В. Ющенка найвища на заході країни, де майже три чверті опитаних висловлюються за позитивну оцінку його діяльності Верховною Радою. Вона поступово зменшується у напрямку сходу і півдня, де лише кожний третій опитаний підтримує Уряд. Проте на сході та півдні зростає не частка противників Уряду, а частка тих, хто не має усталеної думки щодо нього: таких тут половина.

 

Таблиця 2.

“Невдовзі Верховна Рада заслуховуватиме звіт Уряду. На Вашу думку,
чи має Верховна Рада позитивно оцінити роботу Уряду і підтримати його,
або ж негативно оцінити роботу й рекомендувати Президенту
відправити його у відставку?”,
(%)

	Позитивно оцінити й підтримати	Негативно оцінити й відправити у відставку	Важко сказати
У середньому	43	19	38
Західний	70	12	18
Київ	65	14	21
Північний	54	16	30
Центральний	37	24	39
Східний	30	22	48
Південний	29	21	50

Ставлення різних категорій населення до Уряду В. Ющенка

Таблиця 3.

“Невдовзі Верховна Рада заслуховуватиме звіт Уряду.
На Вашу думку, чи має Верховна Рада позитивно оцінити роботу Уряду
і підтримати його, або ж негативно оцінити роботу й рекомендувати
Президентові відправити його у відставку?”,
(%)

	Позитивно оцінити й підтримати	Негативно оцінити й відправити у відставку	Важко сказати
В середньому	43	19	38
чоловіки	44	20	36
жінки	41	19	40
18 – 29 років	49	17	34
30 – 39 років	43	20	37
40 – 49 років	45	23	32
50 – 59 років	46	25	29
60 років і більше	38	16	46
жителі села	46	19	35
жителі міст із населенням до 50 тисяч	42	19	39
жителі міст із населенням 51 – 100 тисяч	57	15	28
жителі міст із населенням 101 – 500 тисяч	44	15	41
жителі міст із населенням більше 500 тисяч	32	24	44
Самооцінка рівня життя:
набагато вищий за середній	56	8	36
вищий за середній	42	24	34
середній	46	18	36
дещо нижчий за середній	43	13	44
значно нижчий за середній	24	29	47

Серед усіх категорій населення третина і більше не змогли визначити свого ставлення до Уряду В. Ющенка. Водночас частка позитивно налаштованих громадян України більше ніж удвічі перевищує частку негативно налаштованих. Чоловіки частіше за жінок висловлюються на підтримку Уряду (44% проти 41%). Найпопулярнішим Уряд є серед молоді до 30–49%, найпрохолодніше оцінюють його громадяни України старші за 60 років – 38%.

Більше половини жителів міст із населенням 51–100 тисяч (57%) вважають, що Верховна Рада повинна підтримати Кабінет Міністрів й позитивно оцінити його діяльність. Такої ж думки дотримується 46% жителів сіл. Серед жителів українських мегаполісів – міст із чисельністю населення понад 500 тисяч – найбільшою є частка тих, хто не визначив свого ставлення до Уряду – 45%. Тут його підтримує лише третина (32%) жителів.

Чим вищою є самооцінка рівня життя, тим частіше опитані висловлюються за підтримку цієї виконавчої гілки влади. Серед тих, хто оцінює рівень свого життя як значно вищий за середній, таких 56%, як середній – 46%. Серед найбідніших прошарків населення найбільше тих, хто не знає, як повинна діяти Верховна Рада під час звіту голови Уряду (47%), а наполягають на тому, що законодавчий орган має підтримати Кабінет Міністрів лише 24%.

Отож, як засвідчили результати загальнонаціонального опитування в Україні вперше за роки незалежності з’явився Уряд, який має досить високий рівень суспільної підтримки. Не менш важливим є те, що кількість тих, хто позитивно оцінює діяльність Уряду значно переважає кількість тих, хто відноситься до нього негативно. Значна частка тих, хто не визначився, дає підстави говорити про недостатню поінформованість громадян щодо діяльності Уряду загалом та конкретних його соціально-економічних ініціатив та проектів.

В цілому можна стверджувати, що громадська думка визначила своє ставлення до Уряду як позитивне і вважає, що відповідне рішення має прийняти і Верховна Рада.