Закон “ПРО ПОЛІТИЧНІ ПАРТІЇ”
в контексті еволюції
політичної системи в Україні

Історична довідка

Нині в Україні зареєстровано 113 політичних партій. Вони діють згідно з прийнятим 16 червня 1992 року Законом України “Про об’єднання громадян”, який регулює діяльність не лише політичних партій, а й громадських організацій і благодійних фондів. Норми цього закону щодо діяльності партій виявилися достатніми для проведення у 1998 році перших виборів до парламенту за партійними списками.

Закон “Про політичні партії в Україні”, котрий Україна зобов’язалася прийняти ще під час вступу до Ради Європи, був прийнятий Верховною Радою в грудні 1999 року. Однак він не влаштовував новообраного Президента України Леоніда Кучму, який повернув його до парламенту для перегляду. Повторно депутати прийняли Закон “Про політичні партії” у березні 2000 року з подоланням президентського вето 351 голосом. Проте глава держави, як і у випадку з законами про Кабінет Міністрів та місцеві державні адміністрації, не підписав і не ввів їх в дію, як передбачено Конституцією України, а повторно скористався правом вето. 13 квітня 2000 року до Верховної Ради надійшли пропозиції Президента щодо Закону України “Про політичні партії в Україні”.

Для доопрацювання законопроекту була створена Тимчасова спеціальна комісія з питань опрацювання проектів законодавчих актів у сфері політико-правової та адміністративної реформ в Україні. Тому 5 квітня 2001 року народні депутати розглядали цей законопроект за спеціальною процедурою, передбаченою Постановою Верховної Ради України “Про створення Тимчасової спеціальної комісії”. Тимчасова спеціальна комісія, а не профільний комітет, представляла цей законопроект у сесійному залі.

Політичний контекст

При застосуванні Президентом права вето на закон про вибори на пропорційній основі, одним з його аргументів була відсутність в Україні закону про політичні партії. Потім Президент публічно висловився про те, що підпише пропорційний закон тільки після прийняття закону про партії.

Проголосована у парламенті нова редакція закону повністю врахувала 5 з 18 пропозицій Президента, 6 пропозицій враховано частково в нових редакціях і 7 пропозицій відхилено. За новий закон проголосував 321 депутат (більше ніж конституційна більшість), проти — 11, решта не голосували.

Одночасно Верховна Рада не підтримала у першому читанні проект закону про парламентську більшість і парламентську опозицію (за — 172, проти — 128 з 394 зареєстрованих), який, згідно з пропозиціями Президента, повинен був прийматися “в пакеті” з Законом “Про політичні партії в Україні” і в якому знову йшлося про право Президента достроково припиняти повноваження парламенту в разі розпаду або нестворення парламентської більшості. Так чи інакше, будь-які законопроекти, які стосуються політичної системи України, розглядаються через призму “касетного скандалу” і протистояння Президента та опозиції. На тлі провалу закону про більшість і опозицію прийняття законів “Про політичні партії”, “Про спеціального прокурора і спеціальних слідчих”, а також прийняття в другому читанні законопроекту “Про Президента України”, підтверджує передбачення про існування латентної, але доволі широкої, некомуністичної антипрезидентської опозиції. Показово, що в законопроекті “Про Президента України” з’явилася норма про те, що вето Президента на закон, розглянутий повторно і прийнятий не менше як 2/3 конституційного складу Верховної Ради є підставою для усунення Президента з посади у порядку імпічменту в зв’язку з невиконанням обов’язків глави держави. Очевидно, що без голосів учасників парламентської більшості ці закони не були б прийняті.

Юридичні аспекти

Вимога Ради Європи щодо приведення у відповідність з міжнародними стандартами законодавства, пов’язаного з діяльністю політичних партій, мала на меті допомогти вирішенню нагальних проблем розбудови громадянського суспільства в Україні.

У новому законі вдалося уникнути детального контролю за внутрішньопартійним життям з боку виконавчої влади. Вилучено норму про обов’язкове щорічне інформування політичними партіями Міністерства юстиції “про осередки партії”, без пояснення про яку інформацію йдеться. Була відхилена і пропозиція Президента про перереєстрацію вже зареєстрованих політичних партій та їх регіональних організацій у системі Міністерства юстиції до парламентських виборів 2002 р.

Виключено і положення законопроекту про “контроль фінансових органів держави за джерелами і розмірами надходжень та правильністю їх використання, а також правильністю складання фінансового звіту та бухгалтерською звітністю”. Хоча залишилось недостатньо врегульованим питання про фінансування політичних партій, зокрема про їх фінансування з Державного бюджету за результатами парламентських виборів.

Порівняно зі старим законом чіткіше регламентовано порядок реєстрації партій, їх реорганізації, ліквідації, саморозпуску. Чітко встановлені причини, які не дозволяють реєструвати партію або зумовлюють її заборону. Діяльність політичної партії може бути заборонена лише за рішенням суду. Причому судом першої інстанції у справі про заборону партії є Верховний Суд України.

До недоліків прийнятого Закону можна віднести статтю 20. Вона не передбачає випадків подання до суду Міністерством юстиції України або іншими відповідними органами у разі, якщо політичними партіями або їх керівними органами чи особами вчинені дії, за які чинним законодавством передбачена юридична відповідальність, і політичні партії не відреагували належним чином на виданий цими органами припис. До того ж у статті 24 відсутнє посилання про можливість анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії після набрання чинності відповідного рішення суду.

Також недостатньо чітко встановлений перелік осіб, які не можуть бути членами політичних партій. Визначення “працівники органів внутрішніх справ” не є вичерпним терміном для правоохоронців. Наприклад, податкова адміністрація та митні органи мають своїх “правоохоронців”, які не належать до структур органів внутрішніх справ, але до них належать, наприклад, працівники служби пожежної охорони. Закон також дозволяє членство в партіях митникам і працівникам органів юстиції.

На жаль, Закон фактично дозволяє створювати осередки політичних партій в установах, організаціях та підприємствах, які за формою власності не є державними, що є порушенням принципу конституційно закріпленої рівності всіх форм власності. У такий спосіб штучно створюватимуться умови для легалізації партійно-олігархічних угруповань, що дозволить легально створювати політичні холдинги та синдикати.

Експертна оцінка

До проблем, які роблять недосконалою, неефективною і невідповідальною політичну систему України, ми відносимо, насамперед, слабкість політичних партій і їх місця та ролі в політичній системі. Новий закон мусив би підсилити роль і значення політичних партій у політичному житті країни. Це можна було б зробити, на думку Експертної ради Інституту політики, через наступне:

1. визнання статусу політичних партій як єдиних колективних відповідальних суб’єктів державної політики, визнання за ними особливих прав, якими не можуть користуватися інші об’єднання громадян;

2. усунення причин, які сприяють створенню політичних партій-“карликів”, розколів та подрібнень вже існуючих партій;

3. встановлення конкретних випадків, коли держава в особі державних органів управління та суду зможе втручатися у внутрішньопартійні питання та діяльність політичних партій;

4. встановлення конкретного механізму контролю за джерелами фінансування не лише виборчих кампаній, а й діяльності політичних партій.

Збільшення необхідної для реєстрації кількості підписів громадян на підтримку створення політичної партії з 1 тисячі до 10 тисяч (до того ж, зібраних не менш як у двох третинах районів не менш як двох третин областей України, міста Києва та не менш як у двох третинах районів Автономної Республіки Крим), є позитивним моментом. Хоча за умови важливої участі олігархічних структур в політичній системі країни, ця вимога Закону може бути реалізована за рахунок фінансового або адміністративного ресурсу.

Проголосований Верховною Радою Закон “Про політичні партії в Україні” є підставою для формалізації важливого статусу політичних партій. Разом з тим, ухвалення цього закону без закону про пропорційну систему виборів створює лише одну з передумов становлення партійновідповідальної системи політичних відносин в Україні.