Володимир Малинкович,
директор українського відділення Міжнародного інституту
гуманітарно-політичних досліджень

Що гальмує політичну реформу?

 

Політична реформа в Україні, на мій погляд, необхідна, і ця необхідність обумовлена, насамперед, такими обставинами:

1. У спадщину від радянського минулого нам дісталася жорстка вертикаль адміністративної влади «от Москвы (Киева) до самых до окраин», за допомогою якої президент може контролювати всю систему не тільки виконавчої, але навіть судової влади і справляти вирішальний вплив на діяльність влади законодавчої.

З президентською вертикаллю влади тісно пов’язані найбільші в країні бізнес-групи, створені переважно в тіньовому секторі і нездатні успішно працювати без патронату з боку глави держави.

Президентська команда і пов’язані з нею бізнес-структури майже повністю контролюють основні ЗМІ, особливо електронні.

Адміністрація президента, що офіційно не має владного статусу, фактично виконує ту ж саму роль, що й Політбюро ЦК КПРС при радянському режимі.

2. В Україні й дотепер немає реальної багатопартійності, необхідної для розвитку демократії європейського типу, оскільки партії, що перемогли на виборах, не можуть формувати уряди, відповідальні за виконавчу владу в країні.

 

З огляду на вищесказане, і не розраховуючи винятково на «добру волю» майбутнього «доброго президента», я став одним з ініціаторів зверненняПрезидента до народу 24 серпня минулого року, в якому він заявив про необхідність переходу до пропорційної системи виборів до Верховної Ради та трансформації президентської республіки в парламентсько-президентську. На жаль, процес проведення політичної реформи загальмувався вже на початковому етапі і став додатковим приводом для загострення конфлікту між владою й опозицією. Чому?

1. Через відсутність у Президента щирого бажання демократизувати систему державного управління. Серпневий виступ Леоніда Кучми був вимушеним. Він не бачив реальної можливості продовжити термін свого перебування на посаді глави держави, і в нього не було кандидата на місце президента, який би його цілком влаштовував і мав би реальні шанси перемогти на виборах 2004 року. Реформа для Кучми – останній засіб не допустити до президентського крісла Віктора Ющенка, але він ніколи не забував й інших варіантів вирішення проблеми власного благополуччя – готував спадкоємця і шукав шанси для пролонгації свого терміну.

Вже у виступі Л. Кучми 24 серпня містився пункт про формування уряду парламентської більшості ще до нових парламентських виборів. Логіки тут не було ніякої, тому що восени минулого року парламентська більшість була зовсім не тою більшістю, яку обрав народ весною 2002-го (зформувалася ця нова більшість шляхом «переходів» і «купівлі» депутатів та розмноження діленням блоку «За єдину Україну!»). Але Леоніда Даниловича влаштовувало те, що це була пропрезидентська більшість і що на чолі уряду вона спромоглася поставити людину, котра (як Л. Кучма тоді і сподівався) зможе зупинити В. Ющенка. Протягом декількох місяців про реформу не згадували.

Тим часом в адміністрації президента підготували законопроект, мета якого -пролонгувати владу Леоніда Кучми шляхом референдуму і повісити над палатою народних представників «дамоклів меч» у вигляді палати сенаторів (у попередньому варіанті проекту передбачалося, що Л. Кучма зможе стати довічним сенатором). Президентський законопроект винесли на всенародний «одобрямс», що, однак, не відбувся, і Кучма був змушений відмовитися від референдуму та другої палати.

2. Через те, що «мажиритарники», що складають більшість пропрезидентських сил, не хочуть партійно-пропорційних виборів, оскільки бояться позбавитися можливості знову потрапити до парламенту через «підгодовані» округи. До того ж, «центристських партій», здатних пройти 4%-вий бар’єр, зараз дуже мало (по суті, лише СДПУ(о) і «Партія регіонів»). Наказ Л. Кучми голосувати за партійно-пропорційну систему виборів може викликати «бунт на президентському кораблі».

3. Через відсутність, з ряду об’єктивних і суб’єктивних причин, довіри між пропрезидентськими й опозиційними фракціями парламенту, без чого неможливе схвалення 300 голосами будь-яких поправок до Конституції.

4. Через позицію блоку Віктора Ющенка. «Наша Україна», у принципі, не проти парламентсько-президентської республіки, але зараз, коли її лідер має найкращі шанси сісти в президентське крісло, скорочувати президентські повноваження явно не хоче.

5. Через відсутність чітко проробленого механізму підготовки прийняття потрібних законопроектів. Президент вважає, що вправі «ощасливити» Україну проектом, підготовленим чиновниками його адміністрації, а Верховна Рада не бажає ні з ким ділити своє право змінювати Конституцію. На мій погляд, представлялося б доцільним підготувати погоджений проект необхідних законів на «Конституційній асамблеї», у роботі якої брали би участь, крім представників усіх депутатських фракцій ВР (у пропорції, що відображує їхню чисельність; наприклад, 20 – від опозиції, 25 – від більшості), ще й представників уряду, АП, Конституційного Суду, авторитетні юристи, політологи і соціологи. Підготовлений такою асамблеєю проект (тільки проект!) міг би бути розглянутий на сесії парламенту. На жаль, жодна зі сторін вчасно на це не пішла.

Як би то ні було, сьогодні на розгляді Верховної Ради знаходиться два законопроекти – президентський і парламентський. Спробую проаналізувати їхні переваги і недолікі.

 

Президентський законопроект

Якби нинішній варіант президентського законопроекту з’явився три-чотири місяці тому, його цілком можна було б обговорювати. Зрозуміло, не на «народних зборах», організованих президентською адміністрацією, а, скажімо, на «Конституційній асамблеї» політиків і експертів. Обговорювати, але не приймати. Тому що і в цьому законопроекті міститься ще багато непотрібного і суперечливого. Головне: він, як і попередній, націлений на те, щоб обминути вимоги нині діючої Конституції та все ж продовжити термін президентських повноважень Л. Кучми.

Треба визнати, що зареєстрований Верховною Радою варіант президентського законопроекту виглядає краще, чим вельми плутаний перший – березневий – проект. Безумовно, позитивним є те, що Леонід Кучма, нарешті, відмовився від двопалатного парламенту і від референдуму прямої дії. Добре, що в новому варіанті законопроекту є пункт (правда, нечітко прописаний) про конструктивний вотум недовіри уряду. На жаль, у всьому, що стосується діяльності Кабінету Міністрів, механізму його формування і реальних повноважень прем’єр-міністра, явно бракує чіткості. А тим часом, це вкрай важливо, оскільки питання про права Кабміну може стати (і, напевно, стане) приводом для конфліктів як усередині Верховної Ради, так і у відносинах між урядом, парламентом та президентом. Впевнений, автори законопроекту свідомо або підсвідомо писали свій проект під нині діючого президента (іншого від них не можна було й очікувати – адже відставка Кучми для багатьох із них буде означати і власну відставку).

Очевидно, сьогодні всіх хвилює, насамперед, конфлікт між опозицією і президентом, і тому багато хто не звертає достатньої уваги на дієздатність майбутньої виконавчої влади. Якщо в прем’єр-міністра не буде чітко закріплених у Конституції повноважень, якщо будь-яка, навіть тимчасова, напруга у відносинах між партіями урядової коаліції буде завершуватися вотумом недовіри прем’єр-міністру, той не зможе рішуче проводити політичний курс, підтриманий при формуванні уряду парламентською більшістю. Діяльність Кабінету Міністрів буде малоефективною, від чого постраждають усі громадяни України.

У наших умовах це питання особливо актуальне, тому що зараз в Україні немає якої-небудь політичної сили, здатної взяти на себе всю відповідальність за формування стабільно працюючого уряду. Мова йде не тільки про партії, але і про міжпартійні блоки трьох політичних напрямків – лівого, правого і, так би мовити, «центристського». Жоден із таких блоків не зможе самостійно очолити Кабінет Міністрів, і реально уряд може бути створенй на базі або лівоцентристської, або правоцентристської коаліції, всередині якого неминучі певні протиріччя, у тому числі й ідеологічні. Ці протиріччя можуть проявитися в шантажі з боку однієї з партій, що входить до коаліції. Вона, наприклад, може через деякий час захотіти збільшити свою політичну вагу, погрожуючи відставкою прем’єру навіть тоді, коли уряд виконує узгоджену раніше програму. Не виключений і варіант, коли одна з таких партій, відчуваючи, що на даний момент їй вигідні нові вибори, буде провокувати достроковий розпуск парламенту.

Зменшити таку небезпеку можна, якщо внести до Конституції пункт про «конструктивний вотум недовіри», відповідно до якого Верховна Рада мала би право відправити прем’єр-міністра у відставку лише тоді, коли є більшість у 226 голосів для обрання нового прем’єра. З іншого боку, для того, щоб прем’єр-міністр не міг ігнорувати позицію парламентаріїв, за Верховною Радою усе ж повинна зберегтися можливість відправляти уряд у відставку при повторному винесенні вотуму недовіри (припустимо, на наступній сесії або через одну) навіть у випадку, коли нового прем’єр-міністра відразу обрати не вдається. Зрозуміло, що це буде супроводжуватися достроковим розпуском парламенту. Схожа норма є в Основному Законі ФРН, і завдяки цій нормі забезпечується стабільність діяльності німецького уряду. (За всю історію цієї країни в проміжку між парламентськими виборами уряд змінювався лише один раз)

Може істотно зменшити ефективність діяльності уряду й те, що в президентському законопроекті за президентом зберігається право призначати і звільняти силових міністрів, які таким чином перетворяться на чиновників «подвійного підпорядкування». Причому позиція глави держави навіть у повсякденному житті буде для цих міністрів більш важливою, чим позиція прем’єр-міністра, безпосередньо відповідального за діяльність уряду. Особливі складності виникнуть у зв’язку з тим, що фактично «під президентом» залишаться податкова адміністрація і митниця (а це гроші, причому чималі, і можливість контролювати дуже багато чого, у тому числі ЗМІ), а також уся система виконавчої влади в регіонах. Думаю, що Кучма, незважаючи на критику, відмовляється йти на поступки в цьому питанні саме тому, що розраховує зберегти адмінресурс або для себе особисто, або для свого ставленика.

З цієї ж причини, вважаю, у законопроекті Л. Кучми не обмежене президентське право вето. Володіючи таким правом, президент і надалі буде мати можливість серйозно впливати на процес прийняття законів Верховної Радою. Як ми знаємо, такий вплив часто буває негативним, а то й просто паралізуючий роботу парламенту

Узагальнюючи, можна сказати: президентський законопроект орієнтований на постійно діючий «баланс сил». Збереження за президентом повноважень, що дозволили б йому стати гарантом національної безпеки України, ще можна вважати виправданим. Але якщо рішення будь-якого питання (у тому числі й ніяк не пов’язаного з безпекою країни) буде залежати від перетягування каната двома рівносильними структурами влади, боюся, вирішити його не вдасться ніколи. Не можна допустити двовладдя в країні. Виконавча влада повинна бути зосереджена в руках сильного прем’єра, а законодавча – у парламенті. Їхній роботі ніхто не повинен заважати. Якщо в президента залишиться необмежене право вето, а можливу чехарду безкінечної зміни урядів не можна буде заблокувати чітко прописаною конституційною нормою, уся політична реформа може виявитися невиправданою.

І усі ж: чому президент порівняно легко відмовився від включення до свого проекту пункту про референдум прямої дії? Невже й дійсно він готовий піти в жовтні 2004 року? На жаль, ні. Зберегти президентські повноваження, принаймні, ще на пару років, він намагається шляхом зміни статей 77 і 103 нинішньої Конституції, а також статей 1 і 2 «Прикінцевих положень» свого проекту. Мова йде про те, що проголосовані конституційні зміни наберуть сили вже через десять днів після опублікування. І, відповідно, із Конституції зникнуть вимоги проведення парламентських виборів «у останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради» (тобто в березні 2006 року) і, головне, президентських виборів «у останню неділю жовтня п’ятого року повноважень Президента України» (тобто восени 2004 року). А потім, протягом двох місяців повинен бути прийнятий закон про терміни чергових виборів президента і народних депутатів. Цікаво, що у своїх виступах Л. Кучма постійно говорить про президентські вибори в жовтні 2004 року, хоча прекрасно знає: якщо буде прийнятий його законопроект, термін цих виборів ще тільки доведеться визначати. Тобто, його ще можна перенести – на рік, півтора і навіть на два з половиною – настільки, наскільки захочуть депутати, які, природно, не захочуть достроково залишити насиджені місця (а термін нових парламентських виборів теж ще не визначений!). І що особливо важливо: нові терміни будуть записані не в перехідних статтях Конституції, для прийняття яких потрібно 300 голосів, а в звичайному законі, прийнятому простою більшістю в 226 голосів, котрі Л. Кучма поки що має! От і весь секрет Полішинеля: не референдумом, а простою більшістю представників пропрезидентських фракцій збирається продовжити свої повноваження Леонід Кучма. Розгадавши цей секрет, ми зрозуміємо, чому Л. Кучма так тримається за право президента призначати «силовиків», «налоговиків», митників і губернаторів, а також за президентське право вето. Все це ще може знадобитися не тільки його «зміннику», але і йому особисто. Адже у випадку прийняття такого закону контроль за майбутніми президентськими і парламентськими виборами залишиться в руках Кучми.

З точки зору правової логіки, включення питання про обрання всіх гілок влади в даний законопроект представляється абсурдним. Адже в ньому передбачається можливість розпуску парламенту трохи більше ніж за шість місяців до закінчення його повноважень (наприклад, якщо в цей час уряду буде виражена недовіра). Потрібно буде проводити нові вибори, і, що саме цікаве, депутатів громадяни будуть обирати лише на термін, що залишився до завершення повноважень колишнього складу Верховної Ради. Після виборів почнеться формування «постійно діючої більшості» і голосувань за прем’єр-міністра. Якщо протягом двох місяців не вдасться зібрати необхідні для цього 226 голосів, то парламент розпустити вже не вдасться (протягом року після дострокових виборів цього робити не можна), і уряду в країні не буде зовсім (тому що колишній прем’єр-міністр має право керувати урядом після своєї відставки не більш 60 днів). От вам і найгостріша політична криза. Комусь це всі може показатися маренням, але тільки не Кучмі, котрий за будь-яку ціну хоче утриматися в президентському кріслі.

 

Парламентський законопроект

Депутатський проект набагато якісніший за той, що запропонував глава держави. Але, на жаль, і в ньому є статті, що можуть бути піддані критикі (не зрозуміло, наприклад, чому голову Держкомітету телебачення і радіомовлення повинен призначати президент, а не парламент). Втім, ідеальних проектів не буває, і запропонований депутатами варіант конституційних змін мені представлявся б цілком прийнятним, якби у ньому: 1) президентське право вето було обмежено винятково вимогами національної безпеки України і 2) був чітко прописаний механізм винесення парламентом вотуму недовіри уряду.

Без таких доповнень діяльність і законодавчої, і виконавчої гілок влади буде недостатньо ефективною з причин, про які я вже згадував вище. Зрозуміло, що недоліки парламентського законопроекту пояснюються, перш за все, необхідністю досягнення компромісу між опозицією і пропрезидентськими фракціями. Але оскільки останні тепер підтримують лише президентський законопроект, а на експертизу Конституційного Суду запропонований депутатами проект може бути відправлений і без підтримки «більшості», його перед такою експертизою має сенс відкоригувати.

----------

Подальший розвиток подій сьогодні прогнозувати досить складно, оскільки інтригани з АП невичерпні на вигадки. Судячи з усього, зараз вони планують провести через експертизу Конституційного Суду лише президентський проект із тим, щоб потім підтримати його на «Громадському форумі» слухняних Л. Кучмі громадських організацій. Але це буде лише черговий «одобрямс». До того ж, пропрезидентський форум, напевно, підштовхне й опозицію до того, щоб зібрати форум своїх прихильників і провести масові демонстрації в ряді міст країни, що лише посилить конфліктну ситуацію, але ніяк не допоможе виробленню погодженого проекту реформ. Якщо ж Леонід Кучма усі ж скористається «одобрямсом» на «Громадському форумі» для неконституційної пролонгації терміна свого президентства, то значною частиною українського суспільства і західної суспільної думки це буде сприйнято як антиконституційний переворот. А з цим (особливо з позицією Заходу) Л. Кучма не може нерахуватися. Він, напевно, спробує запропонувати свій проект вже в якості єдиного варіанта, до того ж «схваленого народом», на голосування у Верховної Раді. У розрахунку на підтримку або комуністів (яким можна щось конкретне пообіцяти), або блоку В. Ющенка, який міг би погодитися на проект, що залишає досить широкі повноваження президентові, якщо Л. Кучма відмовиться від спроб змінити терміни президентських виборів. Сподіваюся, що ні комуністи, ні Ющенко усе ж не погодяться підтримати президентський проект, у якому збережеться ще чимало суперечливих позицій.

Критика президентського законопроекту зовсім не означає, що країні не потрібна політична реформа. Щоб назавжди позбутися спадщини тоталітарного минулого, нам необхідні партійно-пропорційні парламентські вибори, сильний уряд, сформований перемігшими на таких виборах партіями, демократизація судової системи і місцевого самоврядування. І я думаю: усе це буде реалізовано найближчими роками. Хотів того Кучма чи ні, але ідея політичної реформи вже пустила глибокі корені.