Андрій Єрмолаєв,
Володимир Лупаций,
Центр соціальних досліджень
“Софія”
(експертна оцінка)
Україні потрібен новий законопроект
стосовно внесення змін до Конституції
1. Загальний підхід до реформи політичної системи
Наші оцінки президентського та парламентського законопроектів стосовно внесення змін до Конституції України враховують, перш за все те, наскільки зміст вказаних документів узгоджується з наступними політичними принципами та підходами:
1) В Україні, як у державі, що продекларувала європейський вектор розвитку, має ствердитись парламентська форма правління, в якій є Верховна Рада як вищий законодавчий орган, Кабінет Міністрів – як вищий орган виконавчої влади, Президент як глава держави та гарант Конституції.
Відповідно, у Конституції повинно бути зафіксовано такий розподіл владних повноважень між виконавчою, законодавчою та судовою владою, який дозволить уникнути безплідної боротьби за домінування в системі влади поміж її гілками.
2) Парламент доцільно формувати за пропорційною виборчою системою, що є запорукою створення механізму політичної відповідальності.
3) Необхідно втілити принцип політичної відповідальності, тобто забезпечення формування Кабінету Міністрів за участю політичної коаліції, що формується в результаті парламентських виборів.
4) У Конституції має бути закріплена така модель виконавчої влади, яка дозволить за будь-яких політичних умов сформувати ефективний та відповідальній уряд. Зокрема, нова модель влади могла б передбачити, що саме уряду перепідпорядковуються державна податкова адміністрація, силові структури. Крім того, саме Кабінету Міністрів як вищому органу виконавчої влади повинні формально і реально підпорядковуватись державні адміністрації, що діють в регіонах.
5) Посилення ролі Президента як гаранта Конституції, що забезпечує стабільність і незворотність політичних та соціально-економічних трансформацій. Конституція має передбачити надання права президенту розпускати парламент у визначених Конституцією випадках.
6) Збереження в Україні унітарного устрою та ліквідація конституційних норм, які стоять на заваді проведення адміністративно-територіальної реформи. Водночас, на рівні конституційних норм необхідно заблокувати будь-які спроби так званої “федералізації” України.
7) Конституція має стати Основним Законом не метафорично, а на практиці. Не варто припускатися помилок, які були здійснені під час розробки та прийняття Конституції в 1996 році. Нова Конституція повинна бути документом прямої дії, що не передбачає прийняття додаткових “конституційних законів”, в яких мають бути деталізовані окремі норми чи розділи Конституції.
Виходячи із вищезазначених принципів, ми робимо співставлення та даємо коротку характеристику основних положень двох законопроектів, про зміни до Конституції.
2. Президентський проект
A. Позитив:
I. Визнання незмінним кількісного складу Верховної Ради та необхідності запровадження пропорційної моделі виборів до парламенту.
Стаття 76
«Конституційний склад Верховної Ради України – чотириста п’ятдесят народних депутатів України, які обираються відповідно до закону на пропорційній основі».
II. Більш демократична модель при обранні суддів.
Стаття 85
п.27 [До повноважень Верховної Ради належить] «обирати суддів строком на десять років» (а не безстроково як було).
Б. Негативи:
I. Відсутнє чітке формулювання про те, що Президент зобов’язаний вносити ту кандидатуру Прем’єр-міністра, яка пропонується йому парламентською більшістю. Таким чином, закладається можливість маніпуляцій з кандидатурою керівника уряду.
Стаття 106
[Президент]
п.8 “вносить за пропозицією політичних партій (виборчих блоків політичних партій, коаліції політичних партій), які сформували постійно діючу більшість від конституційного складу Верховної Ради України, після відповідних консультацій з ними подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра”.
II. Такий механізм призначення порушує цілісність виконавчої вертикалі та вихолощує питання про відповідальність уряду.
9) призначає за поданням Прем’єр-міністра України:
Міністра внутрішніх справ України, Міністра закордонних справ України, Міністра оборони України;
Голову Державної податкової адміністрації України, Голову Державної митної служби України, Голову Служби безпеки України, Голову Державного комітету у справах охорони державного кордону України;
голів місцевих державних адміністрацій.
III. Створення умов для штучного розпуску Верховної Ради. Використання не визначеного в юридичній практиці поняття “постійно діюча більшість”.
Стаття 90
Розпуск ВР можливий за 3 умов:
1) протягом 30 днів у ВР не сформовано постійно діючої більшості;
2) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України, який відповідно до Конституції України призначається Верховною Радою України;
3) до 1 грудня Верховною Радою України не затверджено Державний бюджет України на наступний рік.
IV. Здійснення повноважень Верховної Ради ставиться в залежність від волі президента.
п.18 “призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України”.
п.20 “призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення”.
V. Президенту надається необгрунтоване право одноосібно відправляти у відставку Генерального прокурора.
п.25 “надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади”.
VI. Надзвичайно заплутана норма, яку автори законопроекту намагаються видати за так званий «конструктивний вотум недовіри».
Стаття 87
“Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України за умови внесення погодженої в установленому порядку кандидатури для призначення Прем’єр-міністра України”.
VII. Закладається можливість без порушення конституції подовжити термін президентських повноважень.
“Чергові вибори Президента України проводяться в рік, протягом якого проводяться чергові вибори до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та до органів місцевого самоврядування....
...Порядок та строки проведення виборів Президента України встановлюються законом”.
3. Парламентський проект
А. Позитив:
I. Пріоритет Верховної Ради в формуванні структур виконавчої влади (КМ та ін.)
У статті 85:
1) у частині першій:
пункти 3, 12, 18 – 21, 24, 25, 27 і 29 частини першої викласти в такій редакції:
«3) прийняття законів України та їх тлумачення»;
«12) призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, звільнення з посади та прийняття відставки Прем’єр-міністра України; затвердження за поданням Прем’єр-міністра України персонального складу Кабінету Міністрів України; затвердження на посадах або звільнення з посад окремих членів Кабінету Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України”;
«18) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України;
19) призначення та звільнення членів Ради Національного банку України;
20) призначення та звільнення членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;
21) призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії України за поданням Президента України».
II. Коректніше прописане право Президента на розпуск Верховної Ради.
9. У статті 90:
1) частину другу викласти в такій редакції:
«Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України:
1) якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочатися;
2) якщо впродовж шістдесяти днів після складення повноважень (відставки) Кабінету Міністрів України Верховна Рада України не затвердила новий склад Кабінету Міністрів України.
Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України Президент України приймає після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками, керівниками депутатських фракцій і груп».
IV. Повноваження, що забезпечують виконання з боку Президента функції гаранта Конституції.
“16) зупиняє з мотивів невідповідності Конституції України (неконституційності) чи законам України дію нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) цих актів, а в разі їх невідповідності законам України – до Генерального прокурора України”.
V. Посилення відповідальності щодо участі Президента в законодавчому процесі.
11. У статті 94:
1) частину третю викласти в такій редакції:
«У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути офіційно оприлюднений Головою Верховної Ради України за його підписом»;
2) частину четверту замінити трьома частинами такого змісту:
«Якщо під час повторного розгляду закон буде прийнятий не менш як 300 народними депутатами України, Президент України зобов’язаний його негайно підписати.
Закон про внесення змін до Конституції України, прийнятий Верховною Радою України, у встановленому цією Конституцією порядку має бути підписаний Президентом України не пізніше наступного дня після отримання та офіційного оприлюднення.
У випадку непідписання закону Президентом України він має бути офіційно оприлюднений Головою Верховної Ради України за його підписом».
Б. Негатив:
I. Необгрунтоване надання Президенту права визначати та змінювати структури виконавчої влади.
20. У статті 116:
1) пункт 10 викласти в такій редакції:
«10) утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України органи виконавчої влади, крім міністерств, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади».
II. Поступка вимогам з боку Президента та крок до компромісу у питаннях формування структур виконавчої влади.
«24) надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державної прикордонної служби України, Голови Служби безпеки України, Голови Державного комітету телебачення й радіомовлення України; надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Кабінетом Міністрів України Голови Державної митної служби України, Голови Державної податкової адміністрації України, Голови Фонду державного майна України;
25) призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України за поданням Президента України»;
«27) обрання суддів»;
«29) утворення і ліквідація адміністративно-територіальних одиниць, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів у порядку, визначеному законом».
4. Новий законопроект – спосіб уникнення політичної конфронтації
Порівняння запропонованих проектів змін до Конституції дозволяє зробити ряд загальних висновків.
По-перше, проблема не в тому, що є два неузгоджених законопроекти. Проблема в тому, що в основу вказаних законопроектів покладені різні політичні моделі організації влади. За таких умов узгодження законопроектів, що базуються на різних політичних моделях неможливе, на наш погляд, в принципі.
По-друге, винесення політично неузгоджених законопроектів на розгляд Верховної Ради об’єктивно спровокує ситуацію політичного пату як у стінах парламенту, так і в українському політикумі в цілому. В результаті виникне загроза зриву проведення конституційної реформи як такої, не кажучи вже про її здійснення до президентських виборів 2004 року.
І все ж, можливість уникнути розгортання конфронтаційного сценарію існує. Вона передбачає, що Президент та демократично налаштовані фракції парламенту погодяться “відмотати плівку” назад, та стати на шлях політичного діалогу, в результаті якого можна буде дійти компромісу щодо моделі політичного устрою.
Головною умовою досягнення політичного компромісу щодо моделі майбутнього політичного устрою в Україні є розведення проблеми президентських виборів 2004 року та власне політичної реформи.
У разі досягнення політичного компромісу щодо моделі політичного устрою можна буде утворити спеціальну робочу групу з розробки нового законопроекту по внесенню змін до Конституції.
Враховуючи вже існуючі напрацювання щодо внесення змін до Конституції та за наявності політичної волі, розробка нового законопроекту може бути здійснена в достатньо короткий термін. Таким чином, при бажанні, здійснення процедури прийняття нового законопроекту, по внесенню змін до Конституції, можна буде завершити ще до проведення президентських виборів 2004 року. Однак не виключено, що внесення змін до Конституції доведеться здійснювати вже після проведення президентських виборів 2004 року.
|
|
| Порівняльна таблиця положень законопроектів “Про внесення змін до Конституції України” | |
|
|
|
|
|
 Оптимізм українців щодо чесності виборів суттєво зріс
---------------- Рейтинг кандидатів у Президенти України
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №46(51)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №45(50)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №44(49)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №43(48)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №42(47)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №41(46)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №40(45)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №39(44)
---------------- Інші новини---------------- |
При повному або частковому використанні материалів посилання на Інститут політики обов'язкове.