Володимир Горбач,
експерт Інституту політики

Боротьба законопроектів 
як спосіб ведення конституційної дискусії

Хроніка конституційної боротьби

Конституційна дискусія між обраними протягом одного, 1994, року – Президентом України Леонідом Кучмою й депутатами Верховної Ради відбувалася настільки бурхливо й напружено, що в 1995 році обом сторонам довелося шукати компромісний варіант – Конституційний договір, яким було відтерміновано конституційне протистояння рівно на один рік.

У червні 1996 року Леонід Кучма підписав указ про проведення Всеукраїнського референдуму за президентською ініціативою, яким виніс на голосування проект Конституції у власній редакції.

Реагуючи на це, 28 червня 1996 року Верховна Рада України прийняла власний текст Конституції у редакції народних депутатів.

Обраний повторно у 1999 році Леонід Кучма ініціював проведення у 2000 році референдуму з народної ініціативи, питання якого в основному відтворювали принципові положення позиції Президента Л. Кучми у конституційній дискусії 1994-1996 років: сильний президент, який одноосібно призначає уряд, розпускає парламент, через референдум змінює Конституцію – з одного боку, і слабкий двопалатний парламент – з іншого тощо. Проте до чергових парламентських виборів 2002 року результати референдуму так і не були імплементовані.

Опозиційні до Президента народні депутати подали до Конституційного Суду альтернативні пропозиції стосовно перерозподілу деяких повноважень між Президентом і парламентом.

24 серпня 2002 року у зверненні до українського народу з нагоди 11-ї річниці Незалежності України Президент продекларував зміну своїх пріоритетів й висунув ідею проведення реформи політичної системи шляхом внесення змін до Конституції, які б перетворили президентсько-парламентську республіку на парламентсько-президентську.

16 жовтня 2002 року Конституційний Суд розглянув звернення Верховної Ради України щодо відповідності Конституції законопроекту “Про внесення змін та доповнень у Конституцію України”, авторами якого виступили народні депутати С. Головатий, А. Матвієнко, О. Мороз, П. Симоненко, В. Філенко та інші, і визнав його таким, що відповідає цим вимогам. Претензії у суддів Конституційного Суду виникли лише до одного пункту, в якому йшлося про здійснення контролю парламентськими комітетами за виконанням законів і постанов Верховної Ради України органами державної влади та місцевого самоврядування, а також їхніми посадовими особами.

Основними принципами пропозицій депутатів були: істотне розширення повноважень Верховної Ради, посилення ролі Кабінету Міністрів, посилення впливу законодавчої влади на виконавчу, узаконення поняття парламентської більшості і визначення принципів її формування й гарантій існування, зменшення необхідної кількості голосів для подолання президентського вето на прийняті закони, а також спрощення процедури імпічменту.

4 березня 2003 року Президент виступає з телезверненням до українського народу й 5 березня 2003 року подає до парламенту законопроект (№3207) про внесення змін до Конституції. Принципи президентського підходу: перехід до парламентсько-президентської республіки, запровадження двопалатного парламенту з одночасним зменшенням кількості депутатів, формування уряду парламентською більшістю, розширення повноважень Президента щодо розпуску парламенту, прийняття законів за допомогою референдуму, проведення президентських, парламентських та місцевих виборів протягом одного календарного року.

6 червня 2003 року Тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради України по опрацюванню проектів законів про внесення змін до Конституції України, включно з деякими членами фракцій більшості, попередньо ухвалила проект власних конституційних змін, яким заперечила загрозливі для парламенту положення президентського законопроекту, у тому числі проведення всіх виборів протягом одного року.

Після цього, а також обговорення президентських пропозицій у трудових колективах, яке було назване за радянською традицією “всенародним обговоренням”, та нищівної критики опозиції Президент відмовився від двопалатного парламенту, зменшення кількості депутатів та прийняття законів референдумом.

20 червня 2003 року Л. Кучма вніс до парламенту нову редакцію законопроекту, розробленого адміністрацією Президента. За формою цей законопроект мусив би нагадувати компроміс, але за змістом зберігалася основна мета Президента – продовження власних повноважень через запровадження одночасних виборів усіх органів влади.

24 червня 2003 року співголова Тимчасової парламентської комісії Олександр Мороз оприлюднив проект конституційних змін під авторством 164 народних депутатів України.

 

Риторика і мотивація Президента

Президент пропонує залишити нинішню норму про конституційний склад Верховної Ради (450 народних депутатів), а також зафіксувати в Конституції принцип їх обрання – “відповідно до закону на пропорційній основі”. Проте, вже наступне речення законопроекту щодо зміни ст. 76 виглядає двозначно: “Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу”. Тобто, автор законопроекту припускає можливість необрання за пропорційним законом третини депутатів. Крім того, з президентської редакції ст. 76 зникає норма про обрання народних депутатів “на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування”.

Президент пропонує запровадити єдиний п’ятирічний виборчий цикл, але знімає фіксацію в Конституції дати проведення парламентських, президентських та місцевих виборів. Порядок і строк проведення виборів має встановлювати закон.

У трикутнику влади Президент–парламент–уряд вводиться новий конституційний інститут – “постійно діюча більшість від конституційного складу Верховної Ради України”, засади діяльності якої мають визначатися на основі спеціального закону та закону про регламент.

Президент залишає свої попередні пропозиції щодо способу призначення Прем’єр-міністра й формування більшості уряду парламентською більшістю, але порядок винесення недовіри Кабінету Міністрів ставить у залежність від наявності погодженої кандидатури нового глави уряду. Проте в законопроекті не описується механізм даної процедури.

Верховна Рада самостійно визначає кількість заступників Голови парламенту. Президент пропонує зняти норму про те, що парламент “затверджує” перелік комітетів Верховної Ради України, а вводить термін “створює”. Інша пропозиція Президента відміняє норму про створення тимчасових слідчих комісій парламенту однією третиною голосів народних депутатів. Організацію і порядок діяльності таких комісій пропонується встановити окремим законом.

Президент наполягає на своєму праві розпуску Верховної Ради у трьох додаткових випадках: 1) якщо протягом одного місяця не буде сформовано постійно діючу парламентську більшість; 2) якщо протягом 60 днів після відставки Кабміну не буде сформовано персональний склад нового уряду; 3) якщо до 1 грудня Верховною Радою не буде затверджено Державний бюджет на наступний рік.

Термін повноважень парламенту, обраного на дострокових виборах, а також Президента, обраного на дострокових виборах, закінчується також достроково – з початком нового єдиного п’ятирічного виборчого циклу. Але Президент не може розпускати такий парламент протягом одного року з дня обрання та за півроку до чергових парламентських виборів. Позачергові президентські вибори також не проводяться менш як за рік до дати чергових президентських виборів. Знімається й норма про те, що новообраний Президент складає присягу не на урочистому засіданні Верховної Ради України.

Президентський законопроект позбавляє права законодавчої ініціативи Національний банк України, проте надає таке право Верховному Суду. Мабуть через те, що Президент поступається Кабмінові правом призначати половину складу Ради Національного банку України, а іншу половину продовжує призначати парламент.

Президент зберігає за собою право призначати за поданням Прем’єр-міністра й звільняти міністрів внутрішніх справ, закордонних справ та міністра оборони, а також голів Служби безпеки України, Державної податкової адміністрації, Державної митної служби та Державного комітету у справах охорони державного кордону. Незмінним залишається порядок призначення голів місцевих держадміністрацій. Проте Президент втрачає право призначати та звільняти з посад за згодою Верховної Ради голів Антимонопольного комітету, Фонду держмайна та Державного комітету телебачення і радіомовлення.

Знімається конституційне обмеження трьома посадами кількості віце-прем’єр-міністрів.

Кабінет Міністрів отримує право внесення до парламенту законопроекту з одночасним поданням заяви про відставку уряду в разі, якщо закон не буде прийнято у незмінному вигляді.

Ключовим моментом законопроекту є те, що головні новели вводяться в дію не, відповідно, конституційною більшістю голосів (300 голосів), а звичайними законами, які приймаються простою більшістю у 226 голосів, тобто голосами пропрезидентської більшості.

Саме такими голосуваннями передбачається прийняття законів про початок нового єдиного п’ятирічного виборчого циклу, про засади створення та функціонування “постійно діючої” парламентської більшості, про Кабінет Міністрів тощо.

Тобто, в разі ухвалення даних законів у редакції, яка не влаштовуватиме режим, то Л. Кучма просто накладе на них вето, для подолання якого буде необхідно вже 300 голосів. Таким чином Президент і пропрезидентська більшість зможуть контролювати весь процес конституційної реформи.

Варіант, коли парламент погоджується розпочати новий виборчий цикл у 2006 році, майже ідеальний для того, щоб дати владі додатковий шанс для забезпечення спадкоємності режиму. Адже відтермінування президентської кампанії дасть додатковий час для розхитування опозиції й дискредитації нинішнього лідера громадської думки з паралельним просуванням альтернативного кандидата з середовища самого режиму.

Якщо парламент погоджується скоротити свої повноваження й провести вибори у 2004 році, то парламентські вибори розпочнуть весь виборчий цикл. Вони відбудуться під контролем нинішнього режиму, оскільки “виборчий закон на пропорційній основі” буде прийнятий у найвигіднішому для нинішньої пропрезидентської більшості квазі-пропорційному варіанті. Таким чином новосформована більшість утворить уряд і контролюватиме місцеві й президентські вибори.

Якщо ж уникнути обрання “нережимного” кандидата в Президенти не вдасться, слід обмежити в часі й скоротити в об’ємі його повноваження, наприклад, обрати у 2004 році на 2 роки до 2006 року. Але надійніше – перетворити президентсько-парламентську республіку за формою на парламентсько-олігархічну за суттю.

Якщо політичні умови й конфігурація політичних сил або й стратегія виживання режиму з якихось причин зміняться (наприклад, вдасться досягти домовленості й отримати гарантії від майбутнього Президента), то режим зможе легко відмовитись від власних ініціатив, адже нинішні виборчі цикли природнім шляхом співпадають аж у 2014 році. Буде оголошено, що саме це й мав на увазі Президент Кучма.

 

Логіка опозиції

На відміну від президентського, парламентський законопроект змін до Конституції намагається вийти за рамки простого переформатування стосунків у трикутнику Президент–Верховна Рада–Кабінет Міністрів й ширше охоплює всю систему державної влади та місцевого самоврядування.

Хоча Президент пропонує змінити 25 статей Конституції та доповнити її новим Розділом про прикінцеві положення, а парламентський проект пропонує нову редакцію 33-х статей, їхні пропозиції перехрещуються лише стосовно 16 статей Основного Закону. Таким чином, обидва законопроекти, разом узяті, пропонують зміни до 42 із 161 статті чинної Конституції.

Причому, якщо президентський підхід демонструє прагнення провести, насамперед, конституційну реформу, то народні депутати за допомогою змін та доповнень до Конституції пропонують реформу не лише державної влади, а й політичної системи, тобто, власне політичну реформу.

У реформуванні системи державного устрою народні депутати значно обережніші за Президента. Вони, як і Президент, декларують перехід до парламентсько-президентської системи й створення нового балансу “сильних Президента, парламенту та уряду”. Проте, не запроваджують до Конституції юридичної новели “постійно діючої більшості”, намагаються не допустити поділу уряду на “парламентську” й “президентську” частини, не пропонують змінювати терміни виборів органів державної влади та місцевого самоврядування. Власне парламентський проект більше уваги приділяє вдосконаленню положень чинної Конституції, аніж її радикальним змінам.

Докладно виписана норма про формування Кабінету Міністрів: на посаду Прем’єр-міністра призначається представник політичної партії, яка має найбільшу кількість народних депутатів. У разі відхилення парламентом двох попередньо запропонованих кандидатур, Президент має право внести кандидатуру представника парламентської коаліції, якщо така буде створена на основі більшості народних депутатів.

Президент фактично поступається уряду правом на формування виконавчої вертикалі: голови місцевих держадміністрацій призначаються і звільняються урядом за поданням Прем’єр-міністра та є відповідальними перед Кабінетом Міністрів.

Велика увага приділяється питанням повноважень народних депутатів та несумісності депутатського мандату з роботою у виконавчій владі, з підприємницькою діяльністю тощо, а також говориться про примусове позбавлення повноважень народного депутата, обраного за партійним списком, у разі невходження або виходу з партійної фракції.

Особливо докладно виписуються процедури ухвалення законів та подолання вето. Так, якщо Президент протягом встановленого терміну не повернув закон для повторного розгляду, він вважається схваленим і має бути оприлюдненим за підписом Голови Верховної Ради. Після подолання президентського вето 300-ми голосами Президент “зобов’язаний його негайно підписати”. У випадку його непідписання Президентом, закон оприлюднюється за підписом Голови Верховної Ради. Парламент не лише приймає, а й тлумачить прийняті закони.

Висловлення парламентом недовіри особам, які призначаються на посади за згодою Верховної Ради, тягне за собою їхню відставку із займаних посад. Парламентські комітети отримують право здійснювати контроль за виконанням законів і постанов Верховної Ради.

Також чіткіше виписана процедура імпічменту Президента. Рішення приймається двома третинами голосів замість трьох четвертих за чинною Конституцією. Також дострокове припинення повноважень парламенту не може бути реалізоване Президентом протягом року після ініціювання процедури імпічменту.

Пропонується визнати необхідність розпуску Верховної Ради лише у двох додаткових випадках: якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не можуть розпочатися пленарні засідання та, якщо впродовж 60 днів після відставки Кабінету Міністрів Верховна Рада не затвердила новий склад уряду.

На відміну від президентського проекту народні депутати пропонують зміни до Розділу ІІ “Права, свободи та обов’язки людини і громадянина”. Враховуючи досвід непарламентської боротьби 2000-2001 років, опозиціонери пропонують норму, за якою затримана правоохоронними органами особа має бути негайно звільнена, якщо протягом 48 годин їй не було вручено вмотивованого рішення суду про утримання під вартою, а обгрунтованість рішення про затримання на 48 годин повинна перевірятися судом.

Як і Президент, Тимчасова парламентська комісія пропонує відмовитися від пожиттєвого обрання суддів. Пропонується, щоб перше призначення професійного судді здійснював Президент на 5 років, а подальші – Верховна Рада на 10 років з правом повторного переобрання.

Обидва ініціатори конституційних змін позбавляють з’їзд суддів України права брати участь у формуванні Конституційного Суду. Проте, якщо парламентський законопроект позбавляє Конституційний Суд права тлумачити закони, обмежуючись лише офіційним тлумаченням Конституції, то Президент, навпаки, пропонує суддям Конституційного Суду суцільні вигоди: право бути обраним на повторний 9-річний строк та право бути обраним Головою Конституційного Суду більш як на один трирічний термін. Крім цього суддям Конституційного, а також Верховного судів Президент пропонує збільшити граничний вік перебування на посадах з 65 до 75 років. Опозиція отримала привід говорити про спробу дати таким чином “політичного хабара” суддям Конституційного Суду для полегшення проходження президентської конституційної реформи.

Обидва законопроекти пропонують розширення переліку функцій прокуратури у здійсненні нагляду за дотримання прав та свобод людини і громадянина. Але діапазон питань, які підлягають прокурорському нагляду, в парламентському законопроекті значно більший і включає також нагляд за дотриманням законів органами виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Крім перенесення строків виборів Президент взагалі не торкається питань місцевого самоврядування, тоді як депутатська комісія приділяє йому дуже велику увагу. Зокрема, пропонується відтворити у тексті Конституції визначення поняття місцевого самоврядування та громади, які містяться у чинному Законі “Про місцеве самоврядування”. Громаду, крім того, пропонується визнати територіально-адміністративною одиницею України поряд з районами та областями. Саме громадам, як юридичним виразникам народу, а не місцевим держадміністраціям пропонується передати всю владу на місцях.

У системі органів місцевого самоврядування місцеві ради пропонується реорганізувати в ради громад, при яких функціонуватимуть виконавчі органи. Виконавчі органи районних та обласних рад повинні очолювати їхні голови, яких обирають відповідні депутати на сесіях рад.

Разом з тим, проблему взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування депутатський законопроект лише означує, покладаючись на подальше законодавче регулювання розмежування їхніх повноважень.

Логікою опозиції є намір удосконалити Конституцію 1996 року. Парламентський законопроект є відповіддю Президентові, який керується скоріше логікою збереження нинішнього політичного режиму, аніж формування нового.

 

Варіанти розвитку подій

Враховуючи те, що представники пропрезидентської більшості наприкінці червня 2003 року усунулися від роботи над парламентським законопроектом, дуже важко уявити його проходження у нинішній Верховній Раді. Опозиція не зможе в стінах парламенту нав’язати свої правила гри. Тому, власне, до чергових президентських виборів 2004 року можна вести мову лише про спроби прийняття президентського законопроекту.

Перший, парламентський шлях, передбачає направлення законопроекту на експертизу Конституційного Суду та розгляд його на осінній сесії, у разі отримання висновку щодо відповідності вимогам ст.ст. 157 та 158. У випадку успішного голосування більшістю від конституційного складу Верховної Ради, він може вступити в дію лише після затвердження його на наступній сесії парламенту (навесні 2004 року) двома третинами голосів. Враховуючи опір опозиції, на кожному етапі пропрезидентській більшості доведеться докладати максимуму зусиль без гарантії досягти остаточного успіху.

Другий, позапарламентський шлях, передбачає реалізацію конфронтаційного сценарію, коли будуть створені неможливі умови для роботи в парламенті. За підтримки квазі-громадських структур, та апелюючи до «виборців», адміністрація Президента зробить ставку на прийняття нової Конституції через референдум або підконтрольну Конституційну асамблею.

Позапарламентський шлях є неправовим і технологічно надзвичайно важким та ризикованим для влади.

Третій, компромісний шлях, передбачає вихід із ситуації за сценарієм Конституційного договору 1995 року. Шляхом взаємних поступок та компромісів напрацьовується законодавча база для майбутньої конституційної реформи, яку можна буде провести паралельно з президентськими виборами або з невеликим інтервалом після них. Таким чином, президентська кампанія фактично перетвориться у всенародний плебісцит довіри-недовіри до того чи іншого проекту конституційних змін.

Такий сценарій передбачає широку дискусію політичних сил та громадськості з можливим застосуванням формальних та неформальних гарантій з боку міжнародних структур.

Оцінюючи вірогідність реалізації того чи іншого сценарію, слід враховувати неоднорідність та неспівпадіння інтересів обох політичних середовищ. Водночас очевидно, що оточення Президента не менше за опозицію зацікавлене у проведенні чергових виборів Президента України у 2004 році. Саме це може стати елементом порозуміння між частиною правлячої еліти та контрелітою вже після запрограмованого загострення політичної кризи восени 2003 року.

Але ключовою залишається традиційна для політичної системи України проблема: наскільки президентські вибори будуть законними, прозорими й демократичними.