Одинадцятий уряд україни:
призначення і повноваження

Уряд Віктора Ющенка було відправлено у відставку 26 квітня 2001 року після того, як 263 депутати Верховної Ради проголосували за резолюцію про недовіру Кабінету Міністрів. Згідно з Конституцією України новий уряд має бути сформований не пізніше як за два місяці з моменту відставки попереднього. Проте, майже через місяць, 29 травня 2001 року Верховна Рада проголосувала за першого ж кандидата, запропонованого Президентом. За кандидатуру Кінаха віддали свої голоси 239 народних обранців. Таким чином, Анатолій Кирилович Кінах очолив одинадцятий Уряд України і став десятим Прем’єр-міністром у її сучасній історії.

 

Уряди суверенної України

 Особливості призначення Уряду Анатолія Кінаха

Призначення нового Уряду України відбувалося в особливих політичних умовах. Попередній Уряд вперше було усунуто у відповідності до рішення народних депутатів, а не глави держави. Причинами такого кроку його ініціатори називали невміння і небажання Кабміну налагоджувати відносини з усіма фракціями парламентської більшості, а також категоричну відмову Прем’єр-міністра Віктора Ющенка від формування нового Уряду на коаліційних засадах.

Отже, для нових кандидатів на найвищу посаду в системі виконавчої влади держави, за цією логікою, гарантією проходження через горнило парламентського голосування мала б стати попередня домовленість з фракціями більшості про їх участь у коаліційному Уряді. Однак досягти такої домовленості виявилося неможливо, оскільки, “проющенківські” фракції “Реформи-Конгрес”, “Батьківщина”, УНР і НРУ не брали участі в консультаціях, а голосів фракцій – учасниць переговорів для обрання нового керівника Уряду не вистачало. Тому з чотирьох кандидатур, названих Президентом (М. Азаров, В. Медведчук, С. Тигипко, А. Кінах), згодом лишилася одна – Анатолій Кінах. Решта кандидатів фактично взяли самовідвід через оприлюднення своїх намірів зосередиться на партійній роботі та підготовці своїх партій до виборчої кампанії 2002 року (М. Азаров – Партія регіонів України, В. Медведчук – Cоціал-демократична партія України (об’єднана), С. Тигипко – “Трудова Україна”). Склалося враження, що лише Анатолія Кінаха не хвилюють наступні вибори. Але це далеко не так. Посада глави Уряду дає значні адміністративні й фінансові переваги під час виборчої кампанії. Саме з огляду на це, а також на необхідність забезпечити наступного року прихильний для себе склад новообраного парламенту, Леонід Кучма зупинив свій вибір на кандидатурі
А. Кінаха. Досить дивна, як для кандидата, заява А. Кінаха, зроблена напередодні голосування у парламенті, про згоду навіть у разі непроходження через Верховну Раду виконувати обов’язки керівника Уряду, свідчить про те, що вибір А. Кінаха на посаду Прем’єр-міністра – це насправді вибір Президента, а не Верховної Ради. В умовах політичного конфлікту, в разі необрання нового Уряду Президент міг би піти на призначення виконувача обов’язків Прем’єр-міністра, який згідно з Конституцією України не може виконувати обов’язки Президента в разі його відставки внаслідок процедури імпічменту.

Призначення виконувача обов’язків неодмінно засвідчило б неспроможність “антиющенківської” коаліції в парламенті сформувати новий Уряд, тому “пропрезидентські” фракції змушені були голосувати за будь-яку кандидатуру, запропоновану Президентом. “Проющенківська” коаліція, за виключенням фракції “Солідарність”, послідовно продовжуючи власну політичну лінію, голосувала б проти будь-якої кандидатури крім В. Ющенка. В останній момент вирішили не голосувати за кандидатуру, запропоновану Президентом, і комуністи, наголошуючи на тому, що новий Прем’єр, незалежно від своїх особистих характеристик, продовжуватиме “ганебний курс” нинішньої влади.

Але попри все, новому Прем’єру вдалося заручитися підтримкою 239 депутатів. Цілком несподівано підтримали кандидатуру А. Кінаха 16 депутатів фракції Соціалістичної партії та декілька позафракційних. Очевидно, що без них парламенту не вистачило б голосів для надання згоди на призначення нового голови Уряду. Пояснення такого кроку соціалістів слід шукати у виступі Олександра Мороза перед голосуванням, який сказав, що А. Кінах – виконувач обов’язків Прем’єр-міністра гірше, ніж А. Кінах – Прем’єр-міністр. З політологічної точки зору О. Мороз, звичайно, мав рацію. Але відтепер опозиційна до діючого Президента Соціалістична партія України так чи інакше нестиме частину відповідальності за діяльність Уряду Кінаха.

 Особливості кадрового складу

Президент України Леонід Кучма підписав указ про призначення нового Прем’єр-міністра в день голосування, одразу ж було оголошено і про нові призначення в Уряді. Першим віце-прем’єром став Олег Дубина, який у попередньому складі Кабінету Міністрів обіймав посаду Віце-прем’єра з питань промислової політики і паливно-енергетичного комплексу. Залишилися на своїх посадах Міністр внутрішніх справ Юрій Смирнов, Міністр оборони Олександр Кузьмук та Міністр з надзвичайних ситуацій Василь Дурдинець. Глава Адміністрації Президента Володимир Литвин наголосив, що всі призначення були узгоджені з Прем’єр-міністром. Про всі подальші призначення в Уряді так само повідомляв глава Адміністрації Президента, посилаючись на узгодженість з Прем’єром. Таким чином в Уряді з’явилися Віце-прем’єр В. Семиноженко, міністри культури Ю. Богуцький та транспорту В. Пустовойтенко, Віце-прем’єр Л. Козаченко і Міністр екології і природних ресурсів С. Курикін. Решта міністрів були перепризначені на своїх посадах, а голову Держкомітету з промислової політики Василя Гуреєва призначено Міністром з промислової політики (за негайне відновлення цього Міністерства голова Української спілки промисловців і підприємців Анатолій Кінах висловився перед самим голосуванням у парламенті).

Отже, незважаючи на те, що більшість депутатів Верховної Ради визнала діяльність усього попереднього Кабінету Міністрів незадовільною, у новому Уряді залишились працювати 14 міністрів з 21, що становить 66,6%.

Не зазнало суттєвих змін і партійно-політичне представництво в Уряді. Новий Прем’єр напередодні голосування говорив про те, що його Уряд буде коаліційним, проте не за ознакою політичної належності, а на основі професійних, моральних якостей кандидатів, які працюватимуть в Уряді. Проти коаліційного принципу будівництва Уряду висловлювався і Президент, посилаючись на відсутність правових підстав створення коаліційного Уряду.

Основні прихильники ідеї коаліційності, фракції “Трудова Україна” і СДПУ(о), до останнього намагалися зберегти політичне обличчя. Перший заступник Голови Верховної Ради і лідер Об’єднаних соціал-демократів Віктор Медведчук, наприклад, намагався переконати громадськість, що Міністр освіти Василь Кремінь в Уряді Віктора Ющенка і Міністр освіти Василь Кремінь в Уряді Анатолія Кінаха принципово відрізняються один від одного. Адже в попередній Уряд він був запрошений самим В. Ющенком, а в нинішній – делегований фракцією СДПУ(о). Одночасно в актив соціал-демократів Віктор Медведчук записав призначення Ігоря Мітюкова Міністром фінансів та Василя Рогового Міністром економіки. В. Роговий поспішив спростувати цю заяву, сказавши, що ніколи не був членом СДПУ(о), але ідеї соціал-демократії сприймає.

Формально представниками партій в Уряді є Володимир Семиноженко (Партія регіонів України), Народно-демократичної партії – Міністр транспорту і екс-Прем’єр-міністр Валерій Пустовойтенко, Аграрної партії – Міністр аграрної політики Іван Кириленко і, нарешті, Партії зелених – Міністр екології Сергій Курикін.

Звертає на себе увагу той факт, що більшість новопризначених членів Уряду, як і Прем’єр, більш відомі своєю попередньою роботою в президентських або урядових структурах, ніж у політичних партіях. Виключення становить хіба що Сергій Курикін.

Персональний склад Уряду Анатолія Кінаха у порівнянні з попереднім Урядом виглядає таким чином:

 

Таким чином, призначення Уряду А. Кінаха стало очевидним успіхом Президента і ще раз засвідчило, що основною причиною відставки його попередника була не позакоаліційність чи невдоволення персональним складом Кабінету Міністрів, а особисте невдоволення діяльністю Прем’єр-міністра В. Ющенка і усвідомлення політичними конкурентами у парламенті та Адміністрації Президента необхідності його усунення з політичної арени напередодні парламентських виборів.

Разом з тим, парламентські противники В. Ющенка, які ставили собі за мету шляхом усунення його Уряду дістатися до нових фінансових і адміністративних ресурсів, розраховуючи на міністерські портфелі, щоб використати їх на майбутніх парламентських виборах, поставленого перед собою завдання не досягли. Після відставки Кабінету В. Ющенка політична ініціатива цілковито перейшла до Президента. Призначення нового Кабміну і формування його персонального складу ознаменувалися зведенням нанівець самостійної ролі Кабінету Міністрів в українській політиці, а також засвідчили повну підконтрольність Уряду Адміністрації Президента і майже цілковиту втрату впливу на Уряд політичних сил, легально інституційованих у Верховній Раді. Про це свідчить і політична рівновіддаленість нового Прем’єра від основних олігархічних угруповань.

 

Урядові наміри та реальні можливості

Виступаючи перед народними депутатами України перед початком голосування, Анатолій Кінах, насамперед, наголосив на постійній, системній, свідомій, а не кон’юнктурній, співпраці Уряду з Верховною Радою. В соціально-економічній сфері головними проблемами, які стоять перед Урядом, він назвав проведення структурних економічних реформ, податкової реформи та боротьбу з бідністю. А. Кінах за час своєї попередньої діяльності отримав репутацію прихильника жорсткого протекціонізму і м’якої грошово-кредитної політики. На посаді голови Українського союзу промисловців і підприємців він постійно виступав за підтримку вітчизняного виробника навіть ціною девальвації національної валюти і кредитних пільг. Тому на відміну від Уряду В. Ющенка в Уряді А. Кінаха економічні пріоритети будуть надаватися не макроекономічній стабілізації, а вирішенню мікроекономічних питань.

Вже у презентаційній промові Анатолій Кінах висловився за часткове відновлення системи взаємозаліків, натякаючи на свою відкритість щодо галузевих лобістів. Разом з тим з’явилася велика ймовірність того, що центр прийняття всіх оперативних економічних рішень, у тому числі й взаємозаліків, буде зміщено з Кабінету Міністрів в Адміністрацію Президента.

Окрім кадрової ініціативи Президент Л. Кучма перебрав на себе від Уряду і Верховної Ради ще й прерогативу розробляти і приймати рішення, пов’язані з визначенням принципів формування виконавчої влади. Він кілька разів накладав вето на різні варіанти законів про Кабінет Міністрів. Бажання Президента Леоніда Кучми зміцнити свій контроль над виконавчою владою обумовило поспішний крок, коли у часовому проміжку між затвердженням нового Прем’єра і формуванням складу Кабінету Міністрів було оголошено про кардинальні зміни у системі виконавчої влади. Реалізований главою держави сценарій реорганізації структури виконавчої влади і посилення контролю над її діяльністю з боку Адміністрації Президента розроблявся на випадок призначення виконувача обов’язків Прем’єр-міністра. Але і при повноцінному керівникові Уряду рішення було прийнято Президентом без широкого обговорення чи консультацій, фактично кулуарно, і, перш за все, було сигналом для основних політичних гравців про перетворення України на країну з президентською формою правління.

Відповідно до Указу Президента України “Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні”, державний секретар Кабінету Міністрів очолюватиме секретаріат Кабміну; організовуватиме забезпечення діяльності Прем’єра, всіх віце-прем’єрів; затверджуватиме, за погодженням із Прем’єром і Міністерством фінансів, штатний розпис і кошторис витрат секретаріату. Він же призначає на посади і звільняє з посад працівників секретаріату. Держсекретар міністерства за посадою є членом колегії, затверджує, за погодженням з міністрами, структуру міністерства, а за погодженням з Мінфіном, штатний розпис і кошторис витрат кожного конкретного міністерства. Держсекретар призначає на посади і звільняє з них, відповідно до законодавства, співробітників центрального апарату міністерства та керівників територіальних підрозділів міністерства, а також підприємств і організацій, що входять у сферу його управління.

Держсекретар Кабінету Міністрів і держсекретарі міністерств мають першого заступника. Їх призначає Президент за поданням Прем’єр-міністра, а звільняє Президент виключно своїм указом. Держсекретар Кабінету Міністрів і держсекретарі міністерств призначаються на посади на період повноважень Президента. Держсекретарі та їхні перші заступники, на відміну від міністрів, є державними службовцями і входять до складу керівників міністерств. Статус державного службовця першого рангу не лише дає право на дачу і машину, а й на багато інших пільг, у тому числі, на надбавки до зарплат і серйозні коефіцієнти при нарахуванні пенсії. Звільнити з посад як держсекретаря Кабінету Міністрів, так і держсекретарів міністерств можна лише у разі неналежного виконання обов’язків, неможливості їх виконання за станом здоров’я, обвинувачувального вироку суду та в інших випадках, передбачених законом про держслужбу. Відставка уряду чи зміни в його складі не можуть бути підставою для звільнення. У зв’язку з появою інституту держсекретарів ліквідується інститут перших заступників і заступників міністрів.

Прем’єр-міністр України, відповідно до указу, керує роботою Кабміну, спрямовує її на забезпечення реалізації внутрішньої та зовнішньої політики, виконання Конституції та законів, актів Президента, програм діяльності Уряду й інших завдань, покладених на Кабмін. Перший віце-прем’єр і віце-прем’єр-міністри, відповідно до розподілу повноважень, забезпечують дотримання Конституції, законів, актів Президента й Кабінету Міністрів, координують виконання заходів з певних питань міністерствами й іншими центральними органами виконавчої влади, не керуючи безпосередньо їхньою роботою.

Відтепер Прем’єр-міністр, всі віце-прем’єри та міністри за характером повноважень, за порядком призначення на посади і звільнення з них належать до політичних призначенців, а не держслужбовців.

У двомісячний термін глава Адміністрації Президента за участю держсекретаря Кабінету Міністрів має розробити і внести пропозиції щодо створення ефективної системи взаємодій між Адміністрацією Президента, секретаріатом Кабінету Міністрів і держсекретарями міністерств. Протягом двох місяців має бути підготовлено і подано на розгляд конкретну пропозицію щодо призначення уповноваженого Президента України з питань адміністративної реформи.

Загалом інститут державних секретарів широко відомий у світі. У Сполучених Штатах Америки і Великобританії посада державного секретаря є аналогічною посаді міністра, яка існувала досі у нас. У більшості європейських країн інститут держсекретаря є інститутом першого заступника міністра закордонних справ. Цей заступник є вищою посадовою особою після міністра і підпорядковується йому.

У різних країнах існують 2 типи державних секретарів. Один – це держсекретар, який призначається так само, як і міністр, і є політичною фігурою. Другий є найвищою посадовою особою в даній професії – фахівець, який добре знає систему і на якому тримається апарат.

Наприклад, у Німеччині існує два види держсекретарів – парламентські та держслужбовці. Парламентські держсекретарі одночасно є членами парламенту і членами кабінету міністрів. Кандидатури на ці посади обговорюються після парламентських виборів парламентською більшістю під час консультацій із майбутнім канцлером щодо формування коаліційного уряду одночасно з кандидатурами на міністерські пости. По суті, ці держсекретарі – політичні заступники міністрів, і вся повнота влади залишається у міністрів, які у своїх відомствах є останньою інстанцією для прийняття рішень – кадрових і фінансових. З відставкою кабінету у відставку йдуть і державні секретарі.

Німецькі держсекретарі-чиновники – це держслужбовці, які досягли рангу держсекретаря, як правило, у цьому ж міністерстві. Вони не є членами уряду, а призначаються урядом за поданням міністра. Саме такі держсекретарі і ведуть адміністративні питання. Після відставки уряду держсекретарі-чиновники можуть як зберегти свою посаду, так і залишити її – залежно від рішення нового міністра. Так само як і керівник відомства федерального канцлера, який очолює апарат глави уряду і є дуже важливою постаттю. Зазвичай, кожен канцлер призначає нового керівника апарату.

У Франції державних секретарів призначає президент за поданням прем’єра, і вони є членами уряду. По суті, французькі держсекретарі є міністрами нижчого рангу, ніж прості міністри. На засідання кабінету міністрів держсекретарі приходять лише тоді, коли обговорюються питання, які стосуються безпосередньо їхньої сфери. Кожен держсекретар відповідає за конкретну галузь і приймає рішення як політичні, так і фінансові.

У Великобританії держсекретарі також входять до складу кабінету міністрів і є одночасно членами парламенту. Призначає і звільняє їх монарх за рекомендацією прем’єр-міністра. Це призначення є політичним, однак, як правило призначені особи мають досвід роботи у доручених їм галузях. За своїми повноваженнями британські держсекретарі, практично, є заступниками міністра.

У Греції держсекретарі є четвертими особами у міністерствах після міністра, віце-міністра, і заступника міністра. У кожному міністерстві може бути кілька держсекретарів. Цих осіб призначає прем’єр або міністр, видаючи спеціальний закон, де вказуються повноваження цього держсекретаря. Кожен новий міністр може поміняти держсекретарів у своєму міністерстві, скасувати чи запровадити нову посаду держсекретаря, залежно від власного бачення майбутньої роботи свого міністерства.

У Канаді держсекретарі, як і міністри, є членами кабінету і членами парламенту, перед яким відповідають за свою роботу. Оригінальність канадської моделі полягає в тому, що кожен держсекретар працює не в одному конкретному міністерстві, а курує певний регіон або певну сферу життя і координує роботу окремих департаментів різних міністерств. Канадські держсекретарі звітують перед парламентськими комісіями, які розробляють політику в кожній конкретній галузі та йдуть у відставку разом із кабінетом міністрів.

Відмінність існуючої світової практики інституту держсекретарів від запропонованого Указом Президента полягає в тому, що в жодній європейській країні держсекретар не підпорядковується главі держави – королю, королеві чи президенту.

Окрім того, з введенням посад держсекретарів з такими повноваженнями і таким статусом, передбаченими указом Президента, руйнується ієрархія управлінської системи. За теперішньою системою є міністр, який буде виконувати функції весільного генерала, і державний секретар, який фактично керуватиме усіма справами.

Тому говорити про те, що відмова від інституту заступників міністрів та перехід до інституту державних секретарів відповідає європейським зразкам, некоректно. Посада держсекретарів відома в усій Європі, але її зміст в указі Президента настільки знівельовано і спотворено, що він став прямою протилежністю до прийнятого в Європі і навіть гіршим за існуючий досі інститут заступника або першого заступника міністра.

 

Перспективи діяльності нового Уряду

Як показує світовий досвід, зі змінами уряду змінюється і соціально-політична чи соціально-економічна стратегія. Цілком очевидно, що Уряд А. Кінаха виник саме для цього, адже основою стратегії нинішнього політичного режиму стали не економічні і політичні реформи, а збереження і посилення свого панівного статусу. Економічна стратегія Уряду В. Ющенка була відповіддю на об’єктивні виклики ситуації. Керувати економікою в стилі Уряду В. Пустовойтенка було неможливо з об’єктивних причин – така модель зберегла при владі Президента та політичну еліту і цим себе вичерпала. В умовах політичної кризи основним стало питання виживання і самозбереження влади, а не реформування економіки. Тому з огляду на політичну доцільність економічну стратегію і модель керівництва Уряду В. Ющенка разом з його успіхами в економіці було принесено в жертву.

Перед новим Урядом стоїть важка дилема вибору між продовженням реформ і забезпеченням виборчої кампанії. Дуже ймовірно, що новий Уряд не матиме ні стратегії діяльності, ні програми діяльності, ні якоїсь логіки діяльності в економічні сфері. Це ситуативний Уряд, призначений для виконання виключно політичних проектів.

Тиск на Уряд з боку представників промислово-фінансових груп, зацікавлених у реалізації власних короткотермінових інтересів, з наближенням виборів буде зростати. Мова йде про відновлення впливу олігархів на операції з державними активами. Але, на відміну від Уряду В. Пустовойтенка, цей вплив буде врівноважено протидією Адміністрації Президента, губернаторів і політичних сил, зорієнтованих на силові та фіскальні відомства. Їх об’єктивний інтерес протилежний інтересам олігархів і полягає в тому, щоби стратегія реформ, розвиток країни і національної економіки вели до посилення, а не послаблення владних структур.

В такій ситуації, в кращому разі, Уряд почне працювати на грані імітації реформ і корекції економічного курсу у вигідному напрямку для політичних сил, які пролобіювали його появу. У гіршому – перейде до відвертого консервування реформ у системотворчих галузях економіки: ПЕК, фінанси, сільське господарство. У будь-якому разі сподіватись на реальне просування української економіки в напрямку економіки росту не варто. Реально від нового Уряду Президент буде вимагати не масштабних економічних реформ, а, перш за все, погашення соціальних виплат і утримання ВВП, інфляції, курсу гривні тощо на нинішньому рівні. Уряду доручено забезпечити поетапне наближення мінімальної зарплати до прожиткового мінімуму, підвищити середній розмір пенсійних виплат на 12%, зарплати працівникам бюджетної сфери і стипендії студентам на 25%, перейти з 1 січня 2002 року на адресні пільги і субсидії населенню виключно у грошовій формі. Очевидно, що йдеться про традиційний передвиборчий набір політичних технологій влади.

 

Оскільки в Уряді Анатолія Кінаха зібрано найбільше довірених осіб Президента України, то очевидно, що введення інституту державних секретарів буде перенесене в часі. Триватиме спроба віднайти компроміс між реальними повноваженнями членів Уряду і задекларованими значними повноваженнями державних секретарів. За будь-яких обставин Уряд А. Кінаха приречений займатися соціально-економічними реформами задля політики, точніше парламентських виборів, і в цьому його головна відмінність від Уряду В. Ющенка, що прагнув здійснення соціально-економічної реформи заради добробуту громадян.