Політико-правові аспекти
проведення всеукраїнського референдуму

Дискусії навколо проведення в Україні референдумів слід розглядати в політико-правовій площині. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України організація та порядок проведення референдумів визначаються виключно законами України. Чинний Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” визначає референдум як спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного значення. Тобто наявне на сьогодні законодавство передбачає проведення лише такого референдуму, результати якого а) є імперативними і обов’язковими для виконання відповідними органами державної влади і б) передбачають внесення змін і доповнень до Конституції України, прийняття змін і доповнень до законів, а також рішень щодо основного змісту Конституції України. Розглянемо під таким кутом зору дві сучасні ініціативи щодо проведення референдумів.

Референдум, ініційований лідером партії “Батьківщина” Юлією Тимошенко, містить такі запитання:

1. “Чи Ви згодні з тим, що за те, що сталося з Україною та її народом за всі роки правління Президента Л. Д. Кучми (катастрофічне руйнування економіки, різке погіршення добробуту народу, зростання злочинності і корупції, падіння авторитету України в світі, масові порушення прав громадян та інше), він повинен в знак каяття сам добровільно подати у відставку та проголосити про неї відповідно до статей 108 та 109 Конституції України?”

2. “Чи Ви згодні з тим, що в Україні внаслідок правління Л. Д. Кучми утвердився авторитарний, антидемократичний владний режим і тому потрібно після відставки нинішнього Президента встановити європейську модель організації влади, за якої народ через обраних ним своїх представників бере участь у формуванні Кабінету Міністрів України та здійснює контроль за його діяльністю?”

Перше зауваження, яке не викликає сумнівів і свідчить про невідповідність першого запитання ініційованого референдуму, полягає в тому, що самі ініціатори референдуму передбачають необов’язковість результату голосування. Адже, “добровільно в знак каяття” подають у відставку саме добровільно, а не як підсумок народної ініціативи. До того ж статті 108 і 109 Конституції України не містять відповідного прецеденту для прийняття Президентом України рішення про відставку.

Друге питання референдуму передбачає бажання встановити європейську модель організації влади, проте подібне визначення є не більше ніж загальна дефініція, яка не дає громадянам чіткого уявлення, які конкретно зміни треба внести до Конституції України. Принагідно слід зауважити, що й питання про запровадження в Україні двопалатного парламенту на референдумі 2000 року не мало конкретно визначеного змісту і посилання на конкретні статті Конституції, що потребують внесення змін.

Загалом можна стверджувати, що запропоновані питання (незалежно від відповіді на них) носять яскраво виражений політичний характер і є скоріше питаннями консультативного опитування (запитання для плебісциту), ніж питаннями референдуму.

У цьому плані питання референдуму, який ініціює партія “Народний рух України за єдність” (незалежно від ставлення до їхньої спрямованості) носять більш формалізований характер:

1. Чи Ви за внесення доповнення до статті 67 Конституції України такого змісту:

“Перебування на державній службі осіб, які не підтвердили в установленому порядку законність походження свого майна і доходів, не допускається”?

2. Чи підтримуєте Ви зміну до пункту 9 статті 106 Конституції України з викладенням його у такій редакції:

“Президент України призначає Прем’єр-міністра України, припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку.”?

3. Чи Ви за внесення такого доповнення до статті 90 Конституції України:

“Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом трьох місяців однієї чергової сесії не розглянула і не прийняла рішення за результатами всеукраїнського референдуму. В такому випадку результати референдуму реалізуються Президентом України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності акту Президента України статтям 157 і 158 Конституції України”?

Проте й зазначення конкретних статей Конституції України не дає можливості однозначно втілити результати референдуму. Перше питання є свідченням існуючих в Україні політичних реалій, оскільки чинне законодавство про корупцію та боротьбу з організованою злочинністю передбачає усі необхідні заходи, які дозволяють не допускати на державну службу осіб, що не підтвердили законність походження свого майна та доходів (інша річ, що такі заходи не вживаються або вживаються вибірково). Відповідно й прийняття цієї норми автоматично не змінить принципів перебування на державній службі.

Слід зазначити, що друге питання, при всій однозначності та простоті, не можна механічно реалізувати в тексті Конституції України. Надання Президентові України виключних повноважень з призначення, звільнення та припинення повноважень Прем’єр-міністра України суттєво змінює конструкцію влади, закріплену в Конституції України. Повне усунення Верховної Ради України від формування Кабінету Міністрів України без встановлення додаткових стримувань і противаг призведе не просто до формування президентської республіки в Україні, а до конституційного забезпечення необмеженої та неконтрольованої влади однієї особи в державі.

Якщо проаналізувати постанови ЦВК щодо нереєстрації ініціативних груп з всеукраїнського референдуму, то варто виділити дві групи претензій. Перша стосується виключно процедурної частини проведення зборів і, на нашу думку, не є суттєвою. Друга – концептуальних засад проведення референдуму. Йдеться про тлумачення ЦВК статтей 3 та 5 Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” як таких, що не дозволяють легітимізувати питання ініційованих референдумів. Дії ЦВК в цьому плані є доволі послідовними. В історії з всеукраїнським референдумом 16 квітня 2000 року ЦВК також незареєструвала ініціативну групу міста Житомира. І лише після зобов’язального рішення Печерського районного суду м. Києва ЦВК розпочала роботу по організації референдуму.

Отже, квітневий референдум 2000 року був референдумом прецедентним і також не мав достатньої правової основи для свого проведення. Якщо виходити з цього прецеденту, що склався після нереєстрації ініціативних груп ЦВК, мусить бути відповідне зобов’язальне рішення якогось із судів. Проте очевидно, що прецедентний референдум можливий лише за умови підтримки влади і нереальний, коли його ініціює опозиція.

Таким чином, ні Конституція України, ні чинний Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” не дозволяють провести правовий референдум, результати якого автоматично призвели б до внесення змін до Конституції України чи прийняття іншого важливого рішення. Чинний закон передбачає втілення результатів референдуму відповідними органами влади, не встановлюючи обмеження термінів, дотримання принципів результатів референдуму при прийнятті рішення тощо. Єдиним виходом в такій ситуації для проведення правового референдуму залишається ухвалення Президентом прийнятого Верховною Радою України Закону “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” та приведення у відповідність до його вимог процедури та запитань ініційованого референдуму.

Щоправда, можливий і “політичний” референдум, тобто проведення референдуму як політичної акції для визначення думки громадян з важливих питань загальнодержавного значення. Результати такого референдуму не будуть втілені в життя, оскільки він не буде зобов’язальним імперативним референдумом у визначенні, яке дає законодавство.