Володимир Кампо,
професор, завідувач кафедри Академії муніципального управління

Проблеми правового регулювання статусу
Парламентської більшості та парламентської опозиції
у Верховній Раді України

Вже порівняно тривалий час проблеми політико-правового статусу більшості та опозиції у Верховній Раді України ускладнюють і без того складне життя парламенту. Ці проблеми свого часу довелося вирішувати всім демократичним країнам, які обрали парламентську форму правління. Тепер настала черга й України, для якої правове регулювання статусу парламентської більшості та парламентської опозиції є складовою частиною процесу переходу від фактично президентської до парламентської форми правління.

Як відомо, парламентська більшість – це частина парламенту, яка при парламентській формі правління бере на себе відповідальність за формування уряду та законодавче забезпечення його політики. Взаємодія з урядом – це основа основ функціонування парламентської більшості.

Тоді як парламентська опозиція – це та частина парламенту, що критикує уряд та обгрунтовує альтернативні способи законодавчого регулювання проблем, які він висуває. Противага уряду – це головне у діяльності парламентської опозиції, яка, крім іншого, формує також свій так званий тіньовий уряд.

Отже, діяльність і парламентської більшості, і парламентської опозиції зорієнтована на певні взаємовідносини з урядом, який при парламентській формі правління виступає центром прийняття державних рішень.

Поділ парламенту на парламентську більшість (50% + 1 депутат) та парламентську опозицію можливий лише за умов додержання певних політико-правових стандартів класичної парламентської демократії:

1.      Парламентської або змішаної форми правління.

2.      Конституційного ладу, заснованого на верховенстві права.

3.      Класичної політичної структуризації, тобто поділу демократичних партій (блоків) на консервативні, ліберальні та соціал-демократичні[1].

4.      Встановлення взаємної довіри між народом і владою, заснованої на спільних морально-політичних цінностях[2].

Питання про правове регулювання статусу парламентської більшості та парламентської меншості у різних парламентських країнах має свої особливості і вирішується з урахуванням багатьох факторів. Скоріше за все, не існує єдиного способу такого регулювання, хоча у світовій практиці два типи цього процесу є все-таки класичними:

– англо-саксонський тип (Велика Британія, Індія), при якому статус парламентської більшості та парламентської меншості у нижній палаті парламенту регламентується конвенційними нормами, освяченими політичними традиціями. В окремих випадках додержання цих норм забезпечується судами, що діють на підставі права справедливості (прецедентного права). Деякі елементи статусу вищезгаданих частин нижньої палати парламенту зафіксовані у парламентському регламенті, окремих законах. Але конвенційні норми, засновані на високій політичній культурі парламенту, і далі залишаються основою для регулювання статусу та взаємовідносин між парламентською більшістю, урядом та парламентською опозицією; вони легко змінюються і тому складається враження, що статус двох частин нижньої палати парламенту постійно змінюється;

– континентально-європейський тип визначення статусу парламентської більшості та парламентської опозиції (Італія, Греція) спирається на його законодавче регулювання за допомогою регламенту парламенту (нижньої його палати), інших правових актів. Парламентська практика з даного питання має невелике значення, а тому статус цієї більшості та опозиції змінюється дуже повільно.

Вищеописані типи регулювання правового статусу парламентської більшості та парламентської опозиції діють лише у країнах класичного парламентаризму. Ті країни, які сьогодні знаходяться на стадії переходу до класичного парламентаризму (Молдова, Україна тощо), мають багато проблем з формалізацією цієї більшості та опозиції.

Кілька спроб розробити та ухвалити законопроекти з питань правового статусу парламентської більшості та парламентської опозиції в Україні поки що не увінчались успіхом. Причина – відсутність умов, які б відповідали стандартам класичної парламентської демократії. Але це не значить, що дані спроби не повинні повторюватись, бо це саме та ситуація, коли “повторение – мать учения”.

Особливу складність для правового врегулювання статусу парламентської більшості та парламентської опозиції в Україні представляє діюча – формально змішана, а фактично президентська форма правління традиційного (традиціоналістського), тобто ультраконсервативного, зразка. При цій формі правління влада глави держави спирається не стільки на чинну Конституцію і закони України, скільки на відповідні доктрини, неформальні угоди, політичні прецеденти і звичаї. Цей тип українського президентства сформувався історично в 1991 році шляхом компромісу між прагматичними комуністами та поміркованими націоналістами. Сьогодні цей компроміс активно підтримують олігархічні клани.

Практика традиційного президенціалізму вказує на те, що за даної форми правління у Верховній Раді України відбувається подвійна інституціоналізація більшості-опозиції: з одного боку, депутатський корпус фактично поділяється на президентську більшість та президентську опозицію, а з іншого боку, – ніби-то на парламентську більшість та парламентську опозицію. Проте сьогодні принципове значення має його поділ на президентську більшість та президентську опозицію, оскільки центром державного управління виступає саме глава держави, а не уряд. Тому поділ депутатського корпусу на парламентську більшість і парламентську опозицію поки що носить умовний, так би мовити “навчальний” характер.

Але це не позбавляє любителів політичних спекуляцій видавати бажане за дійсне. Розмови про парламентську більшість і парламентську опозицію тільки вуалюють фактичні відносини між главою держави, президентською більшістю та президентською опозицією. До речі, практика такого вуалювання суттєво ускладнює відносини глави держави з президентською опозицією, робить їх практично нерегульованими, чим нерідко користуються олігархічні кола, які підливають масло у вогонь конфліктів Президента та опозиції.

При традиційній президентській формі правління питання про правове регулювання статусу президентської більшості та президентської опозиції втрачає практичне значення, оскільки парламент юридично і фактично відділений від виконавчої влади, яка концентрується у руках глави держави. За даної форми правління діє так зване роздільне правління, при якому глава держави формально не втручається у справи парламенту, а парламент – у справи Президента, що забезпечує парламентаріям відносну свободу політичного вибору.

Ця свобода виливається, зокрема, у так звану ситуативну депутатську більшість, яка до 2000 року домінувала при прийнятті рішень у Верховній Раді України, а її практика періодично продовжується й сьогодні. Очевидно, що якщо регулювати статус президентської більшості та президентської опозиції, то треба також закріпити і статус ситуативної депутатської більшості, що, зрозуміло, підриває поділ депутатів на більшість та опозицію, а фактично – унеможливлює правову регламентацію їхнього статусу.

З огляду на реформу політичної системи, трансформування традиційної президентської республіки можливе у класичну президентську республіку або в парламентську республіку – традиційну чи класичну. Багато політиків з числа парламентаріїв, справедливо критикуючи традиційний президенціалізм, забувають, що справа не у формі правління, а, насамперед, у якості цієї форми правління – в її ультраконсервативному характері. Але весь парадокс позиції цих політиків полягає у тому, що, заперечуючи президенціалізм, як форму правління, вони у той же час фактично захищають ультраконсерватизм як модель політичної системи.

До речі, трансформування традиційної у класичну президентську республіку (на зразок США) в Україні могло б привести до встановлення реального балансу між гілками політичної влади. Класична президентська республіка, очевидно, привела б до розширення повноважень парламенту, у т. ч. щодо контролю за президентсько-виконавчою владою. Прихід до президентської влади, наприклад В. Ющенка, швидше за все, привів би до встановлення саме такої республіки. Класична президентська республіка – на відміну від діючої її традиційної моделі – означала б підвищення рівня політичної і правової культури парламенту та встановлення реальної відповідальності глави держави й уряду, включаючи юридичну відповідальність за їх діяння (дії чи бездіяльність).

Проте, ідея класичної президентської республіки не отримала належної підтримки в українському політикумі – як провладному, так й опозиційному – і тепер Україна, яка дійсно потребує реформування політичної системи, взяла курс на перехід до парламентської республіки. Процес трансформації України з президентської у парламентську республіку розпочався у 2000 році з формування першої некомуністичної більшості у Верховній Раді та її політичної підтримки уряду В. Ющенка. Парламентські вибори-2002 посилили тенденцію до парламентаризації форми правління в Україні.

По ідеї, статус трансформованої парламентської більшості та парламентської опозиції у Верховній Раді України повинен вирішитися шляхом прийняття її нового Регламенту, в якому повинні бути зафіксовані основні права та обов’язки обох частин парламенту. Якщо в Україні складеться традиційна, тобто заснована на позаправових засадах, парламентська форма правління, на що, власне, й розраховують певні провладні сили, то роль законодавчого регулювання статусу більшості-опозиції (навіть, якщо з даного питання буде прийнято окремий закон) зведеться до мінімуму, а головними регуляторами будуть, як і раніше, парламентські прецеденти та звичаї, які часто-густо одні одним суперечать.

По суті, іншого не дано: трансформація традиційного президенціалізму у будь-яку класичну форму правління – президентську чи парламентську – буде мати наслідком трансформацію більшості діючих політичних сил у класичні політичні партії консервативного, ліберального та соціал-демократичного спрямування. А, наприклад, для ортодоксальних українських комуністів це може означати об’єктивне “сповзання” до єврокомунізму, якщо партія не захоче втрачати свої електоральні позиції.

Дані метаморфози з політичними партіями якраз найбільше турбують деяких їхніх лідерів, причому, це стосується лідерів як провладних, так й опозиційних партій, які у процесі цієї трансформації можуть втратити свою партійну владу і тому нагнітають страх перед запровадженням будь-якої класичної форми правління. Задля збереження традиційної моделі політичної системи, наприклад, провладні політичні сили, які особливо “цінують” цю модель, готові, здається, на все. В їх колах, зокрема, виношується ідея про переміщення діючого глави держави на посаду Прем’єр-міністра, оскільки, на їх думку, саме він володіє необхідними засобами для самозбереження існуючої політичної системи.

Таким чином, традиційний парламентаризм, якщо він буде запроваджений, мало чим буде відрізнятись від традиційного президенціалізму, бо фактично буде збережено головне – традиційну модель політичної системи. Виглядає, що це зрозуміли деякі парламентські політики з числа співініціаторів запровадження парламентської форми правління, які тепер не хочуть ставити свої підписи під проектом конституційної реформи.

На наш погляд, з переходом України до парламентської форми правління в її традиціоналістському варіанті реальний статус парламентської більшості й парламентської опозиції практично не зміниться. Розпуск парламенту, як відомо, є найхарактернішою відмінністю парламентської форми правління від президентської, але поки існуватиме традиційна модель політичної системи, він не буде загрожувати депутатам. Хоча саме запровадження інституту розпуску може викликати далеко не сентиментальні почуття у багатьох з них.

Юридично Україна може стати парламентською республікою, але в той же час функціонуватиме за правилами президентської республіки. Це значить, що правове регулювання статусу парламентської більшості та парламентської опозиції, як і донині – президентської більшості та президентської опозиції – значною мірою втрачатиме сенс, але при цьому буде збережений предмет багатьох спекуляцій та дискусій, результати яких, очевидно, будуть мінімальні. Бо тільки перехід до класичної форми правління – парламентської чи іншої – може позбавити політичну систему традиціоналізму, а значить будуть створені цивілізовані умови для ефективного врегулювання статусу більшості та опозиції у Верховній Раді України.