"> Правові основи діяльності політичної опозиції в Україні

Олексій ДНІПРОВ,
експерт Інституту політики

 

Правові основи діяльності політичної опозиції в Україні 

 

“Що таке опозиція, і хто у нас опозиція?
Хто визначив?
Я ще років п’ять тому назад звернувся
до Верховної Ради з пропозицією прийняти відповідний закон”…

Леонід Кучма, Президент України

 

Чи можна законодавчо закріпити поняття “опозиція” і тим самим чітко врегулювати відносини, які виникають у зв’язку з діяльністю опозиційних партій, організацією такими формуваннями масових заходів, критичних виступів на адресу представників діючого політичного режиму?

У перекладі з латинської мови це слово означає “протиставлення”. У широкому розумінні – це опір, протидія, протиставлення одних поглядів іншим, однієї політики – іншій.

Термін “опозиція” в тому розумінні, в якому воно найчастіше використовується у суспільному житті нашої країни, означає діяльність партій, політичних блоків, які виступають проти дій владних інституцій: Президента України та Кабінету Міністрів України. І саме такий підхід до визначення опозиції притаманний для більшості демократичних країн.

Саме опозиційні утворення є носіями альтернативних шляхів розвитку країни, “безпристрасними критиками” влади, які вказують на її помилки у внутрішній та зовнішній політиці та слугують головним елементом у системі стримувань і противаг. Головна мета діяльності опозиції – це прийти до влади через демократичні, прозорі вибори, виправити помилки попередніх урядів, зберігши їхні напрацювання, та впровадити в життя свій варіант розвитку країни.

З історії знаємо, що опозиція існувала в усі часи, в усіх державах за будь-яких політичних режимів. Проте, лише за умов демократії, навіть обмеженої, вона діє легально. У недемократичних країнах діяльність опозиції перебуває під забороною, будь-яка критика влади там розцінюється як державна зрада.

Останнім часом в Україні піднімається питання щодо правового регулювання опозиції. Слід визнати, що така проблема дійсно існує. Серед експертів, юристів активно обговорюються аргументи як за законодавче визначення опозиції, так і проти. Причому, кількість останніх значно переважає кількість прихильників таких новел у вітчизняному законодавстві. Перед тим, як перейти до аналізу українських законодавчих актів про діяльність опозиційних утворювань, звернемо увагу на досвід правового регулювання таких відносин у країнах розвинутих демократій.

Вперше термін “опозиція” юридично було закріплено у Великій Британії. У 1937 році Закон про Міністрів Корони встановив щорічну плату лідеру “офіційної опозиції Його Величності”. Згідно з цим документом, лідером офіційної опозиції стає лідер найбільшої за кількістю місць у Палаті громад опозиційної партії. Крім того, опозиційні партії створюють “тіньовий кабінет”. Лідерам обох партій (правлячої та опозиційної) держава платить більше, ніж решті парламентаріїв. Прем’єр-міністрові – за керівництво політикою держави, а лідеру опозиції – за пошуки альтернативних шляхів цієї політики. Лідер опозиції номінально затверджується главою держави, тобто королем або королевою Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії.

Аналогічні положення передбачає і законодавство більшості країн Британської співдружності (Австралія, Індія, Канада, Малайзія та ін.). У частини з них положення про лідера опозиції, порядок його призначення та права вносяться до Конституції.

В окремих країнах парламентські фракції опозиційних партій отримують додаткову плату з державних коштів (ФРН, Швеція та ін.). У Чехії сума державних дотацій для парламентських опозиційних фракцій втричі вища, ніж для правлячих.

У Конституції Греції закріплені деякі права опозиційних партій: лідер основної опозиційної партії входить до складу Ради республіки; парламентський контроль у формі усних запитів здійснюється в Палаті депутатів не менш, як два рази на тиждень на її пленарних засіданнях; один раз на місяць до порядку денного Палати вносяться в пріоритетному порядку законодавчі пропозиції депутатів, які очікують свого вирішення.

У Литві термін “опозиція” закріплено в документі, що регламентує порядок роботи парламенту.

Згідно зі Статутом Сейму Литовської Республіки, опозиційними вважаються такі фракції (або коаліції), у політичних деклараціях яких викладені положення, що відрізняються від прийнятих більшістю Сейму (більшістю Сейму вважаються фракції, загальне число членів яких перевищує половину загальної чисельності Сейму та які підписали декларацію про спільну діяльність або договір про коаліційний Уряд), та можуть оголосити себе опозиційними фракції або коаліції членів Сейму, які не погоджуються з програмою Уряду[1].

На сьогодні у вітчизняному законодавстві немає визначення опозиції. Основний Закон нашої держави містить лише загальні норми, які регулюють основи діяльності опозиційних утворень, зокрема це гарантування свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією та законами України, свободи думки і слова, вільного вираження своїх поглядів і переконань.

Натяк на можливість законодавчого врегулювання статусу опозиції присутній лише у висновку Конституційного Суду України від 27 червня 2000 року. В цьому документі присутнє посилання на правовий статус опозиції (“парламентської меншості”) як на суттєвий елемент демократичного ладу держави. Крім того, у згаданому Висновку існування парламентської меншості, тобто опозиції, ставилося в тісний зв’язок із формуванням та функціонуванням парламентської більшості.

Даючи висновок щодо доцільності закріплення в Основному Законі такого поняття як “постійно діюча парламентська більшість”, Конституційний Суд України констатував, що “запровадження в Конституції України поняття “постійно діюча парламентська більшість” логічно зумовлює потребу доповнити її гарантіями (хай навіть у загальній формі) для тієї частини складу Верховної Ради України, яка не входить до “постійно діючої парламентської більшості” і яку умовно можна характеризувати як “парламентську меншість”. Невизначеність гарантій функціонування такої меншості може призвести до порушення однієї з основних засад, на яких грунтується суспільне життя в Україні, – політичної та ідеологічної багатоманітності (ст. 15 Конституції України) і обмеження конституційних прав громадян, передбачених, зокрема, ст. ст. 34 і 38 Конституції України”.

Висновок Конституційного Суду України, а також роздмухування у суспільстві публічної дискусії щодо проведення політичної реформи перевели проблему законодавчого регулювання опозиції із теоретичної площини в практичну. За період з 1998 по 2003 рік у Верховній Раді України було зареєстровано 9 проектів законів України про парламентську та політичну опозицію.

Авторами цих законопроектів виступають як представники політичної опозиції, так і представники діючого політичного режиму. На погляд експертів Інституту політики, ця деталь також говорить про те, що законодавче регулювання діяльності опозиції є надзвичайно привабливою темою для багатьох суб’єктів державотворення і одночасно певною політичною кон’юнктурою. До спроб законодавчого врегулювання політичної опозиції в різний час вдавалися Президент України Леонід Кучма, народні депутати України – Роман Зварич, Володимир Філенко, Юлія Тимошенко, Віктор Понеділко, В’ячеслав Коваль, Сергій Правденко, Станіслав Гуренко, Олександр Карпов та ін.

Згадані проекти містять досить цікаві положення, які, ймовірно, слугуватимуть основою для майбутнього нормативного документа про діяльність політичної опозиції. Отже, проаналізуємо основні положення даних проектів законів України щодо визначення опозиції, порядку її утворення, основних прав та гарантій.

Таблиця 1

Поняття опозиції

 

Проект

Президента України

Депутатські фракції (групи), що не ввійшли до складу парламентської більшості і уклали Угоду про парламентську опозицію, за умови підписання її більше ніж двома третинами народних депутатів України, які становлять парламентську меншість.

Проект

Юлії Тимошенко

Організована політична опозиція – гарантований Конституцією України публічний прояв незгоди політичних партій, спрямований на зміну офіційного політичного курсу в Україні, політики державних органів та їх посадових осіб, або на зміни у складі органів державної влади в Україні чи на усунення з посад окремих державних посадових осіб.

Проект

Володимира Філенка

Опозиція – гарантоване Конституцією України систематичне вираження публічної незгоди певних парламентських груп і фракцій з політичним курсом Кабінету Міністрів України, яке спрямоване на зміну цього політичного курсу або усунення з посад окремих членів Кабінету Міністрів України, або його відставку в цілому.

Проект

В’ячеслава Коваля

Опозиція – парламентські фракції, групи, які не згодні з політичним курсом Президента України та/ або Кабінету Міністрів України й не представлені у складі Кабінету Міністрів України.

Проект

Віктора Понеділка

Опозиція – політичні партії, їх коаліції (блоки), громадські організації та їх об’єднання, групи громадян і окремі громадяни, об’єднані на тотожних і близьких між собою позиціях (платформах), депутатські фракції, групи, їх об’єднання у Верховній Раді України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, місцевих радах та засоби масової інформації, які не підтримують політичного курсу Президента України, виконавчої влади і пропонують суспільству альтернативну програму (концепцію) розвитку та ведуть легальну діяльність, спрямовану на зміну офіційного політичного курсу, перехід до альтернативної концепції розвитку.

Проект

Романа Зварича

Депутатські фракції (групи), народні депутати України, що не ввійшли до складу парламентської більшості і уклали Угоду про парламентську опозицію, за умови підписання її більш ніж двома третинами народних депутатів України, які становлять парламентську меншість, але не менше ніж однією п’ятою від конституційного складу Верховної Ради України.

Проект

Станіслава Гуренка

Політичні партії, їх коаліції (блоки), громадські організації та їх об’єднання, групи громадян і окремі громадяни, об’єднані на тотожних і близьких між собою позиціях (платформах), депутатські фракції, групи, їх об’єднання у Верховній Раді України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, місцевих радах та засоби масової інформації, які не підтримують політичного курсу Президента України, виконавчої влади і пропонують суспільству альтернативну програму (концепцію) розвитку та ведуть легальну діяльність, спрямовану на зміну офіційного політичного курсу, перехід до альтернативної концепції розвитку.

Політична опозиція має такі різновиди:

публічна громадянська – політичні партії, їх коаліції (блоки), громадські організації та їх об’єднання, групи громадян і окремі громадяни, засоби масової інформації, які ведуть дозволену легальну опозиційну діяльність у суспільстві;

парламентська – депутатські фракції, групи та їх об’єднання у Верховній Раді України, позафракційні народні депутати України, політична позиція яких протистоїть офіційному політичному курсу;

місцева представницька – депутатські фракції, групи і їх об’єднання у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та місцевих радах, які виступають з критикою рішень і діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і пропонують іншу програму розвитку економіки і соціальної сфери Автономної Республіки Крим, областей, районів, населених пунктів.

Опозиційними засобами масової інформації визнаються друковані та електронні засоби масової інформації (в тому числі створені опозиційними політичними партіями, громадськими організаціями, групами громадян, окремими громадянами), які виступають з критикою рішень і дій органів влади, за перехід суспільства на альтернативний офіційному курсу шлях розвитку.

Опозиційні блоки (об’єднання) – це створювані на добровільній основі об’єднання політичних партій, громадських організацій, груп громадян, депутатських фракцій і груп у Верховній Раді України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, місцевих радах та засобів масової інформації для ведення узгодженої опозиційної діяльності.

Проект

Сергія Правденка

Парламентське утворення за ініціативою депутатських фракцій (груп), народних депутатів України, що не ввійшли до складу парламентської більшості, шляхом укладання Угоди про парламентську опозицію, за умови підписання її більш ніж двома третинами народних депутатів України, які становлять парламентську меншість, але не менше однієї п’ятої від конституційного складу Верховної Ради України.

Проект

Олександра Карпова та ін.

Добровільне об’єднання народних депутатів України – членів депутатських фракцій (груп), позафракційних народних депутатів України, які не підтримують політичний та соціально-економічний курс Президента України, діяльність Кабінету Міністрів України по його реалізації та пропонують суспільству альтернативну програму розвитку.

 

Таблиця 2

Функції опозиції

 

Проект

Президента України

Окремо не регламентуються.

Проект

Юлії Тимошенко

– Здійснення громадського контролю над політикою держави, діяльністю її органів та посадових осіб.

– Вироблення альтернативних напрямів розвитку суспільства.

– Сприяння формуванню, висловленню та реалізації політичних свобод громадян.

– Забезпечення демократичного характеру виборів.

– Захист інтересів політичних меншостей.

Проект

Володимира Філенка

– Вплив на функціонування Верховної Ради України.

– Здійснення політичного впливу в законних формах на діяльність Президента України та Кабінету Міністрів України.

– Участь у здійсненні парламентського контролю над діяльністю органів і посадових осіб державної влади в інтересах Українського народу.

– Захист конституційних прав і свобод людини і громадянина.

– Захист інтересів політичної меншості.

– Представлення Українському народу власних програм розвитку суспільства та держави.

– Інформування виборців про особливості перебігу політичного процесу в Україні.

– Представництво інтересів відповідних політичних партій та виборчих блоків політичних партій.

– Сприяння підвищенню рівня законності проведення виборів до органів державної влади, місцевого самоврядування та окремих посадових осіб.

Проект

В’ячеслава Коваля

Відстоювання та захист інтересів суб’єктів права опозиційної діяльності шляхом забезпечення їх участі у здійсненні парламентського контролю у межах, визначених Конституцією України, розробки та внесення на розгляд Верховної Ради альтернативних рішень щодо соціально-економічного та політичного життя суспільства, оприлюднення та обґрунтування критичних оцінок діяльності Президента України та Кабінету Міністрів України, інформування виборців про свою діяльність та перебіг політичного процесу в Україні.

Проект

Віктора Понеділка

– Пропонування суспільству альтернативних програм (концепції) розвитку.

– Ведення легальної діяльності, спрямованої на зміну офіційного політичного курсу, перехід до альтернативної концепції розвитку.

Проект

Романа Зварича

Окремо не регламентуються.

Проект

Станіслава Гуренка

Окремо не регламентуються.

Проект

Сергія Правденка

Окремо не регламентуються.

Проект

Олександра Карпова та ін.

Окремо не регламентуються.

 

Таблиця 3

Формування (створення) опозиції

 

Проект

Президента України

– Укладення Угоди про парламентську опозицію, за умови підписання її більш ніж двома третинами народних депутатів України, які становлять парламентську меншість.

– Офіційне проголошення про це на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Проект

Юлії Тимошенко

Прийняття суб’єктом парламентської опозиції рішення про опозиційність, затвердження лідера опозиції, програми діяльності парламентської опозиції, створення опозиційного Кабінету Міністрів.

Проект

Володимира Філенка

– Прийняття відповідним суб’єктом рішення про перехід до опозиційної діяльності.

– Виголошення відповідної заяви на пленарному засіданні Парламенту.

– Прийняття Програми діяльності опозиційного формування.

– Відкликання своїх представників з органів виконавчої влади.

Проект

В’ячеслава Коваля

– Прийняття відповідним суб’єктом рішення про опозиційність до політичного курсу Президента України та/ або Кабінету Міністрів України та передача тексту Рішення до Секретаріату Верховної Ради України.

– Виголошення відповідної заяви на пленарному засіданні Парламенту.

– Відсутність представників політичної партії, виборчого блоку політичних партій, фракцій у Верховній Раді України, які проголосили про опозицію, в органах виконавчої влади.

Проект

Віктора Понеділка

– Заява депутатських фракцій, груп та позафракційних депутатів про їх опозиційність до офіційного політичного курсу.

– Визнання суб’єктами парламентської опозиції у будь-який час терміну повноважень Верховної Ради України з моменту оголошення на пленарному засіданні Верховної Ради України рішення (заяви) про перехід фракції (групи) до опозиції офіційному політичному курсу.

Проект

Романа Зварича

– Укладення Угоди про парламентську опозицію, за умови підписання її більш ніж двома третинами народних депутатів України, які становлять парламентську меншість, але не менш ніж однією п’ятою від конституційного складу Верховної Ради України.

– Офіційне проголошення про це на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Проект

Станіслава Гуренка

– Депутатські фракції (групи) визнаються суб’єктами парламентської опозиції у будь-який час терміну повноважень Верховної Ради України з моменту оголошення на пленарному засіданні Верховної Ради України рішення (заяви) про перехід фракції (групи) до опозиції офіційному політичному курсу.

– Депутатські фракції (групи) у Верховній Раді України, позафракційні депутати, що проголосили свою опозиційність до офіційного політичного курсу, можуть на добровільній основі сформувати об’єднану парламентську опозицію (опозиційний блок), яка (який) користується правами і повноваженнями, передбаченими цим Законом, з моменту офіційного оголошення на пленарному засіданні Верховної Ради України заяви про сформування об’єднаної парламентської опозиції за умови підписання її народними депутатами України – членами депутатських фракцій (груп), а також позафракційними депутатами, які ввійшли до складу об’єднаної парламентської опозиції.

– Текст заяви про сформування об’єднаної парламентської опозиції та персональний склад опозиції в десятиденний строк публікуються в газеті “Голос України”.

– Об’єднання опозиційних депутатських фракцій (груп) в об’єднану парламентську опозицію не є обов’язковим. Депутатські фракції (групи), які не сформували об’єднаної парламентської опозиції, можуть домовлятися про спільні (узгоджені) дії з конкретних питань.

Проект

Сергія Правденка

Парламентська опозиція вважається утвореною і користується правами з моменту офіційного оголошення про це на пленарному засіданні Верховної Ради України, за умови підписання Угоди про парламентську опозицію народними депутатами України у кількості, встановленій частиною першою цієї статті.

Проект

Олександра Карпова та ін.

– Депутатська фракція (група), що не ввійшла до складу парламентської більшості, може прийняти рішення про перехід до парламентської опозиційної діяльності. На підставі цього рішення розробляється, приймається на засіданні фракції (групи) та оприлюднюється декларація про політико-ідеологічні засади та основні напрямки діяльності депутатської фракції (групи) в якості суб’єкта парламентської опозиції.

– У випадку, коли декілька депутатських фракцій (груп) прийняли рішення про перехід до парламентської опозиційної діяльності, вони можуть шляхом підписання відповідного договору створити парламентський опозиційний блок. У договорі визначаються: мета, політична спрямованість, основні напрями діяльності опозиційного блоку, принципи його утворення, форми та методи діяльності, механізм і форми взаємодії між членами об’єднання, повноваження керівних органів, порядок прийняття рішень, функції та склад тіньового Уряду в разі його утворення.

– До опозиційного блоку шляхом подання особистої заяви можуть приєднуватися позафракційні народні депутати України.

– Легалізація суб’єктів парламентської опозиції відбувається шляхом подання до Верховної Ради України:

·         депутатською фракцією (групою) – копії декларації про політико-ідеологічні засади та основні напрямки опозиційної діяльності;

·         парламентським опозиційним блоком – копії договору про утворення та основні засади діяльності опозиційного блоку.

– Суб’єкти парламентської опозиції вважаються легалізованими і можуть користуватися правами, що передбачені цим Законом, після офіційного повідомлення про це головуючого на наступному, після подання відповідних документів до Апарату Верховної Ради України, пленарному засіданні Верховної Ради України.

– Тексти установчих документів та персональний склад членів парламентської опозиції публікуються в газеті “Голос України”.

– Представники політичних партій, виборчих блоків політичних партій, фракції яких у Верховній Раді України заявили про опозиційну діяльність, у разі їх перебування на посадах керівників центральних або місцевих органів виконавчої влади України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, Адміністрації Президента України, зобов’язані протягом місяця або припинити свою діяльність на займаних посадах, або членство у відповідних політичних партіях.

 

Таблиця 4.

Права опозиції

 

Проект

Президента України

– Право на заміщення особами з числа членів опозиції посад голів не менш як трьох комітетів Верховної Ради України, до відання яких належать питання: свободи слова та засобів масової інформації; законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, боротьби з корупцією; прав людини та національних меншин.

– Право зробити на пленарному засіданні Верховної Ради України один раз на день заяву тривалістю до 10 хвилин з будь-якого питання.

– Право на представлення співдоповіді під час розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України ряду питань (про Державний бюджет України та про стан виконання Державного бюджету України; про Програму діяльності Кабінету Міністрів України; про День Уряду у Верховній Раді України; про щорічну доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні).

– Право на користування державними ЗМІ.

Проект

Юлії Тимошенко

– Право на представництво в комітетах і комісіях Верховної Ради України.

– Право на представлення альтернативних законопроектів та проектів рішень Верховної Ради України.

– Право на отримання інформації.

– Право на поширення інформації у Верховній Раді України.

– Право на заяву у Верховній Раді України.

– Право на внесення питання до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України.

– Право на ініціювання питання про скликання позачергового пленарного засідання Верховної Ради України.

– Право на доповідь (співдоповідь).

– Право на участь в обговоренні кандидатур окремих посадових осіб у випадках, передбачених Конституцією України.

– Право на участь у здійсненні контролю над діяльністю Кабінету Міністрів України.

– Право на участь у парламентському контролі.

– Право на запит до Президента України.

Проект

Володимира Філенка

– Право на свободу критики дій та заходів Президента України, органів виконавчої влади України, на використання державних ЗМІ, Суспільного телебачення, інших ЗМІ, заснування власних ЗМІ, на поширення інформації та отримання інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування.

– Право на фінансове забезпечення відповідно до законодавства.

– Право на представництво у комітетах і комісіях Верховної Ради України (при цьому учасникам опозиційних формувань, до складу яких входить не менше третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України, гарантуються посади голів комітетів Верховної Ради України: з питань бюджету; свободи слова та інформації; нагляду над правоохоронною діяльністю; Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України; прав людини та національних меншин).

– Право на участь у парламентському контролі.

– Право на заяву у Верховній Раді України.

– Право зробити один раз протягом чергової (позачергової) сесії доповідь на пленарному засіданні Верховної Ради України про власне ставлення до політичного курсу Кабінету Міністрів України.

– Право на співдоповідь у Верховній Раді України (при затвердженні Державного бюджету України; при обговоренні звіту Кабінету Міністрів України про стан виконання Державного бюджету; при розгляді Програми діяльності Кабінету Міністрів України; при затвердженні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку та охорони довкілля; при заслуховуванні щорічних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні; при проведенні парламентських слухань; при проведенні засідань, присвячених Дню Уряду у Верховній Раді України).

– Право опозиційних формувань на представництво у складі виборчих комісій та комісій з референдумів.

Проект

В’ячеслава Коваля

– Право на критику дій та заходів органів виконавчої влади України, Президента України.

– Право використовувати державні засоби масової інформації, Суспільне телебачення та радіомовлення, засновувати власні засоби масової інформації в порядку, передбаченому відповідними законами України, а також поширювати інформацію серед населення без використання засобів масової інформації.

– Право на об’єднання в блоки.

– Право на вибір джерел фінансування своєї діяльності за умови дотримання вимог законодавства України.

– Право на представництво у комітетах і комісіях Верховної Ради України.

– Право на участь у парламентському контролі.

– Право на поширення інформації у Верховній Раді України.

– Право на заяву та доповідь у Верховній Раді України (при: затвердженні Державного бюджету України; обговоренні звіту Кабінету Міністрів України, поданого Верховній Раді України, про стан виконання Державного бюджету України на поточний рік; затвердженні Програми діяльності Кабінету Міністрів України; затвердженні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку та охорони довкілля; заслуховуванні щорічних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні; проведенні парламентських слухань; проведенні Днів Уряду у Верховній Раді України).

– Право заклику до опору.

Проект

Віктора Понеділка

– Права політичної опозиції:

·         викладати публічно і обстоювати свою концепцію розвитку суспільства, принципову позицію з питань державного і суспільного життя;

·         брати участь в обговоренні, оприлюднювати та обґрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів влади, використовуючи для цього трибуну Парламенту, представницьких органів, збори, мітинги, інші заходи, державні і недержавні засоби масової інформації в порядку, встановленому законом;

·         розробляти і вносити в установленому порядку на розгляд Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, місцевих органів державної виконавчої влади, місцевих рад проекти законів, постанов Уряду, рішень місцевих державних адміністрацій і рад, програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля, які є обов’язковими для розгляду зазначеними органами, а також вносити пропозиції з кадрових питань;

·         подавати інтерпеляції до Уряду України чи окремих членів Кабінету Міністрів України;

·         опозиційним фракціям і групам у Верховній Раді України брати участь у здійсненні парламентського контролю, бути представленими в керівництві Верховної Ради України, її комітетів і комісій, а також у керівництві місцевих представницьких органів;

·         отримувати відповідно до закону інформацію про діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших державних органів та органів місцевого самоврядування;

·         організовувати та проводити відповідно до Конституції та законів України масові заходи на підтримку своєї політичної позиції та для критики діяльності органів державної влади, створювати в разі необхідності координаційні структури для узгодження дій опозиційних сил;

·         використовувати в опозиційній діяльності будь-які форми і методи, не заборонені законодавством України, передбачені Загальною декларацією прав людини, проголошеною Генеральною Асамблеєю ООН.

– Права парламентської опозиції:

·         представництво у керівництві Верховної Ради України, її комітетах і комісіях, Рахункової палати України, серед голів та заступників голів комітетів і комісій, а також у складі частин Ради Національного банку України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Конституційного Суду України, Вищої ради юстиції, що призначаються Верховною Радою України, і в складі парламентських делегацій при здійсненні міжнародних парламентських зв’язків пропорційно кількості народних депутатів України, які входять до складу цих фракцій (груп);

·         право на заміщення народними депутатами України – представниками опозиції посад голів комітетів Верховної Ради України з питань бюджету; свободи слова та інформації; законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та боротьби з корупцією. В комітетах (комісіях), які не очолюють представники парламентської опозиції, першими заступниками голів комітетів (комісій) мають бути представники опозиції;

·         право на офіційну заяву (усну чи письмову) з будь-якого питання, яке розглядається Верховною Радою України (загальна тривалість виступів із заявами не повинна перевищувати 10 хвилин протягом одного дня пленарних засідань);

·         право представити доповідь чи співдоповідь при розгляді Верховною Радою України питань: про засади внутрішньої і зовнішньої політики України; про проект Державного бюджету України та про стан виконання Державного бюджету України; про Програму діяльності Кабінету Міністрів України; про звіт Кабінету Міністрів України та про його відповідальність у відповідності до ст. 87 Конституції України; про загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; про усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту) у відповідності до ст. 11 Конституції України; про вето Президента України на ухвалені Верховною Радою України закони; про висловлення недовіри Генеральному прокурору України; про щорічну доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні; про звіти (доповіді) Рахункової палати України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, а також питань, які обговорюються під час Днів Уряду у Верховній Раді України та в ході парламентських слухань.

Проект

Романа Зварича

– Право на заміщення особами з числа членів опозиції посад перших заступників голів комітетів Верховної Ради України.

– Право зробити на пленарному засіданні Верховної Ради України один раз на день заяву тривалістю до 10 хвилин з будь-якого питання.

– Право на представлення співдоповіді під час розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України ряду питань (про Державний бюджет України та про стан виконання Державного бюджету України; про Програму діяльності Кабінету Міністрів України; про День Уряду у Верховній Раді України; про щорічну доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні; про проект Закону, внесений Президентом України та визначений ним як позачерговий; про проект Закону, який внесений Кабінетом Міністрів та визначений ним як пріоритетний).

– Право на користування державними ЗМІ.

Проект

Станіслава Гуренка

Політична опозиція має право:

– викладати публічно і обстоювати свою концепцію розвитку суспільства, принципову позицію з питань державного і суспільного життя;

– брати участь в обговоренні, оприлюднювати та обґрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів влади, використовуючи для цього трибуну парламенту, представницьких органів, збори, мітинги, інші заходи, державні і недержавні засоби масової інформації в порядку, встановленому законом;

– розробляти і вносити в установленому порядку на розгляд Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, місцевих органів державної виконавчої влади, місцевих рад проекти законів, постанов Уряду, рішень місцевих державних адміністрацій і Рад, програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля, які є обов’язковими для розгляду зазначеними органами, а також вносити пропозиції з кадрових питань;

– подавати інтерпеляції до Уряду України чи окремих членів Кабінету Міністрів України;

– опозиційним фракціям і групам у Верховній Раді України брати участь у здійсненні парламентського контролю, бути представленими в керівництві Верховної Ради України, її комітетів і комісій, а також у керівництві місцевих представницьких органів;

– отримувати відповідно до закону інформацію про діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших державних органів та органів місцевого самоврядування;

– організовувати та проводити відповідно до Конституції та законів України масові заходи на підтримку своєї політичної позиції та для критики діяльності органів державної влади, створювати в разі необхідності координаційні структури для узгодження дій опозиційних сил;

– використовувати в опозиційній діяльності будь-які форми і методи, не заборонені законодавством України, передбачені Загальною декларацією прав людини, проголошеною Генеральною Асамблеєю ООН.

Проект

Сергія Правденка

– Право на заміщення народними депутатами України з числа її членів посад голів кількох комітетів Верховної Ради України, а саме: Комітету з питань бюджету, з питань свободи слова та інформації та Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності депутатів (на вибір опозиції).

– Право зробити на пленарному засіданні Верховної Ради України один раз на день заяву тривалістю до 10 хвилин з будь-якого питання.

– Право на утворення і діяльність тіньового Кабінету Міністрів України.

– Право на користування державними засобами масової інформації.

Проект

Олександра Карпова та ін.

– Право парламентської опозиції на заміщення посад у комітетах і комісіях Верховної Ради України, інших органах, формування яких відбувається за участі Верховної Ради України.

– Право на заяву у Верховній Раді України.

– Право на співдоповідь у Верховній Раді України.

– Право на участь у здійсненні парламентського контролю.

– Право на критику.

– Право використовувати державні засоби масової інформації, суспільне телебачення та радіомовлення, а також поширювати інформацію серед населення без використання засобів масової інформації з дотриманням загальних вимог і обмежень щодо поширення інформації, встановлених Конституцією та законами України.

– Право на утворення опозиційного Кабінету Міністрів.

 

Як видно із порівняльних таблиць, у представлених законопроектах по-різному формулюється термін “опозиція”. Так, проект Станіслава Гуренка закріплює опозицію, як певне суспільне явище: “Політичні партії, їх коаліції (блоки), громадські організації та їх об’єднання, групи громадян і окремі громадяни, об’єднані на тотожних і близьких між собою позиціях (платформах), депутатські фракції, групи, їх об’єднання у Верховній Раді України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, місцевих радах та засоби масової інформації, які не підтримують політичного курсу Президента України, виконавчої влади і пропонують суспільству альтернативну програму (концепцію) розвитку та ведуть легальну діяльність, спрямовану на зміну офіційного політичного курсу, перехід до альтернативної концепції розвитку. Крім того, наводяться різновиди опозиційних утворень (публічна громадянська, парламентська, місцева представницька та опозиційні блоки). Подібний підхід до унормування діяльності опозиції використали у своїх проектах Юлія Тимошенко, Віктор Понеділко та Володимир Філенко.

Всі ж інші суб’єкти законодавчої ініціативи визначають опозицію як складовий елемент законодавчого органу – Верховної Ради України. Тобто, на рівні Закону пропонується закріпити поняття та основи діяльності лише парламентської опозиції, тобто певних фракцій та політичних груп.

Такий підхід не можна назвати правильним. Дійсно, спроба законодавчо врегулювати діяльність парламентської опозиції є актуальною, проте підходи авторів до викладення правових норм викликають певні застереження.

Так, наприклад, у законопроекті Сергія Правденка, який врегульовує діяльність парламентської опозиції, немає визначення “парламентської більшості”, як явища, альтернативою якого має виступати опозиція.

Проекти Президента України, Романа Зварича та Сергія Правденка закріплюють суто механічний підхід до такого складного явища, як легалізація парламентської опозиції (“парламентська опозиція може бути утворена за ініціативою депутатських фракцій (груп), народних депутатів України, що не ввійшли до складу парламентської більшості, шляхом укладання Угоди про парламентську опозицію, за умови підписання її більш ніж двома третинами народних депутатів України, які становлять парламентську меншість, але не менше однієї п’ятої від конституційного складу Верховної Ради України”).

У цих проектах законів йдеться про штучну, надуману опозицію. Ця штучність полягає в тому, що формування (“утворення”) опозиції ніяк не пов’язане з результатами виборів народних депутатів. Штучне утворення будь-якого парламентського формування не може бути життєздатним, що наглядно підтвердилося спробами сформувати парламентську більшість у Верховній Раді Україні четвертого скликання. Якщо ж виходити з сьогоднішніх реалій, тобто з наслідків виборів до Верховної Ради України у березні 2002 року, то і парламентська більшість, і парламентська опозиція повинні формуватися на зовсім інших засадах. Не випадково законопроектом передбачається створення опозиції шляхом укладання Угоди, і значне місце займають питання регламентації діяльності опозиції при невизначеності головного – сутності політичної опозиції. До речі, саме застосування Угоди, як основи формування опозиції, є незрозумілим з огляду на те, що пропонуються саме закони про парламентську опозицію, які і повинні унормовувати порядок утворення опозиції. Угода про парламентську опозицію не має ніякої юридичної сили, а отже всі права і обов’язки виконуватися на практиці не будуть. Щоб усунути таку колізію, потрібно або виключити такі норми, або чітко визначити правову силу цієї Угоди, її зміст і т. ін. Крім того, намагання визначати чіткий склад парламентської опозиції є безпідставними, адже, теоретично, у Верховній Раді України в опозиції може бути і 224 народні депутати, і один депутат.

Опозиція у парламенті повинна відтворювати політичну структуру суспільства. До опозиції повинні належати парламентські представники тих політичних сил, які відповідно до законодавства не підтримують поточну політику, не беруть участі у певних діях, чи не беруть на себе певної відповідальності (формування уряду, вироблення програми його діяльності, затвердження бюджету тощо).

Законопроекти Сергія Правденка, Олександра Карпова та Президента України фактично говорять про те, що народні депутати України не є представниками певних політичних сил, певних поглядів на стан суспільства та його розвиток, навіть не є “заручниками” власних передвиборчих програм. Вони, за проектами, діють на власний розсуд, є, так би мовити, “вольными каменщиками”. Але реально вони залишатимуться заручниками політичної ситуації та економічних інтересів.

Не випадково у цих законопроектах йдеться просто про опозицію, а не про політичну опозицію. Опозиція у законопроекті деідеологізована і деполітизована. Фактично, це спроба законодавчо законсервувати суспільство в цілому, і парламент зокрема, у стані політичної інфантильності, що аж ніяк не відповідає потребам суспільства, але що, безперечно, відповідає потребам тих, у кого сьогодні реальна влада. Це підтверджується положенням законопроекту Сергія Правденка, відповідно до якого парламентська опозиція “прив’язується” до бюджету, до урядових посад, навіть до офісних приміщень, оргтехніки, транспорту: “Парламентська опозиція утворює тіньовий Кабінет Міністрів, призначаючи тіньових керівників міністерств та державних комітетів України. При цьому парламентська опозиція має право призначити тіньових керівників або на всі згадані посади, або на будь-яку їх частину.

Прем’єр-Міністр України та керівники відповідних міністерств і державних комітетів забезпечують членів тіньового уряду кабінетами і приймальними у приміщеннях Кабінету Міністрів та відповідних міністерств і державних комітетів, а також засобами зв’язку, оргтехнікою та транспортом на рівні перших заступників членів діючого Уряду, міністрів та голів державних комітетів. Членам тіньового Кабінету Міністрів надаються вакансії для прийому референтів на роботу з розрахунку одна вакансія на одного члена тіньового Кабінету Міністрів”.

Якою може бути така опозиція або якою хочуть бачити опозицію – зрозуміло.

Коли йдеться про політичну опозицію, то відразу постає питання: опозиція до чого? Спочатку повинно сформуватись оте щось, а вже потім може виникнути (якщо виникне) опозиція.

В аналізованих законопроектах по-різному визначаються права опозиції. Істотно деталізовані права опозиції у проектах Ю. Тимошенко, В. Філенка, В. Коваля та С. Гуренка. Практично тотожними є права опозиції, передбачені проектами Президента України, Романа Зварича, Сергія Правденка та Олександра Карпова.

У всіх законопроектах парламентській опозиції пропонується закріпити право на заміщення особами із числа її членів посад голів окремих комітетів Верховної Ради України.

Так, згідно з проектом Сергія Правденка “парламентській опозиції гарантується право на заміщення народними депутатами України з числа її членів посад голів кількох комітетів Верховної Ради України, а саме: Комітету з питань бюджету, з питань свободи слова та інформації та Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності депутатів”. Подібний механізм розподілу посад для представників парламентської опозиції закріплено і в проекті Закону Олександра Карпова. Але й тут присутні певні застереження.

З огляду на ту роль, яку бюджетний комітет парламенту відіграє у бюджетному процесі та, зокрема, у процесі підготовки і розгляду проекту щорічного закону про Державний бюджет України, вбачається за недоцільне закріплювати за парламентською опозицією право на заміщення її представником посади голови цього комітету, оскільки це може негативно позначитися на процесі прийняття законів про Державний бюджет України. Крім того, як може опозиція “очолювати” бюджетний процес не підтримуючи “курс Президента та діяльність Кабінету Міністрів України?

На думку експертів Інституту політики, не потрібно розглядати окремий законопроект щодо статусу та гарантії прав парламентської опозиції, оскільки такі відносини повинні вирішуватися законом про внутрішню діяльність Верховної Ради України.

Конституція України говорить про те, що внутрішня організація діяльності Верховної Ради України регулюється законом про Регламент (ст. 82 Конституції України). Отже, саме в цьому законодавчому акті і повинні міститися унормування відносин, пов’язаних із діяльністю парламентської опозиції. Прийняття окремого Закону про парламентську опозицію є необґрунтованим з огляду на стан правової культури українського суспільства. Крім того, за своєю природою більшість норм запропонованих на розгляд законопроектів є саме регламентними (процедурними). Для прикладу можна навести закріплене у більшості поданих на розгляд законопроектів право опозиції на заяву у сесійній залі, засідання загальних зборів опозиції, розподіл посад у комітетах та ін.

Дійсно, з моменту прийняття Конституції України, тобто з 1996 року, Верховною Радою України так і не було прийнято окремий Закон про регламент єдиного законодавчого органу країни. Але якщо за цей час ідея щодо легалізації такого нормативного документа не знайшла свого місця у законодавчому процесі, то що заважає народним депутатам України внести зміни та доповнення до чинного Регламенту законодавчого органу, затвердженого Постановою Верховної Ради України.

Більше того, майже у всіх законопроектах про опозицію практична необхідність діяльності парламентської опозиції майже не визначена. Не обґрунтовується доцільність створення опозиції як елементу парламенту, створення Секретаріату опозиції, тіньового уряду тощо.

Прийняття окремого законодавчого акту щодо унормування відносин, пов’язаних із діяльністю опозиції, слід вважати передчасним ще й з тієї точки зору, що в Україні продовжується конституційна реформа і поки що невідомо, які будуть її правові наслідки, державний устрій Україні, як буде формуватися уряд, затверджуватись програма його діяльності.



[1] Опозиція в Україні. [Аналітична доповідь Центру стратегічних і політичних досліджень ім. О.Разумкова] // Національна безпека і оборона. – 2002. – №7.


Оптимізм українців щодо чесності виборів суттєво зріс
----------------
Рейтинг кандидатів у Президенти України
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №46(51)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №45(50)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №44(49)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №43(48)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №42(47)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №41(46)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №40(45)
----------------
Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №39(44)
----------------
Інші новини
----------------


© Copyright Інститут Політики, 1999-2003.
При повному або частковому використанні материалів посилання на Інститут політики обов'язкове.