Олександр Палій,
експерт Інституту політики

Обрання президента парламентом:
європейський досвід та українські реалії

Обрання президента парламентом достатньо широко представлене в конституційній практиці держав Європи, попри те, що прямі вибори президента дедалі більше застосовуються для обрання глав європейських держав. Так, нещодавно було запроваджено прямі вибори президентів у таких парламентських республіках як Словаччина й Фінляндія.

Однак, обрання президента в парламенті все ще лишається досить поширеним явищем конституційної практики в Європі.

З 25 країн, що вже є членами Європейського Союзу або стануть членами ЄС наступного року, лише у 8 державах президент обирається в парламенті.

Це такі держави: Греція, Естонія, Латвія, Угорщина, Чехія, Мальта, а також Німеччина й Італія.

У Греції однопалатний парламент, що складається з 300 депутатів, обирає президента простою більшістю на 5 років. Президент призначає прем’єр-міністра, а також затверджує кандидатури членів Уряду за поданням прем’єр-міністра.

В Естонії однопалатний парламент, що складається зі 101 депутата (обираються на 4 роки), обирає президента терміном на 5 років. Якщо президента не обрано двома третинами голосів після трьох раундів голосування в парламенті, тоді скликаються виборчі збори, що складаються з членів парламенту та керівників місцевих органів влади. Виборчі збори обирають президента з двох кандидатів, які набрали найбільшу кількість голосів під час виборів у парламенті. Прем’єр-міністр призначається президентом і затверджується парламентом.

У Латвії парламент, що складається зі 100 депутатів (обираються на 4-річний термін), обирає президента простою більшістю голосів на 4 роки. Президент призначає прем’єр-міністра, а прем’єр-міністр, у свою чергу, призначає Раду Міністрів за погодженням з парламентом.

В Угорщині однопалатний парламент, що складається з 386 депутатів (обираються на 4 роки), обирає президента на 5-ти річний термін. Щоб бути обраним, президент має отримати дві третини голосів від конституційного складу парламенту в перших двох раундах голосування в парламенті, або просту більшість голосів у третьому раунді голосування. Парламент за рекомендацією президента затверджує прем’єр-міністра та склад уряду.

У Чехії двопалатний парламент (у складі Сенату – 81 депутат, повноваження 6 років; Палати депутатів – 200 депутатів, повноваження 4 роки) голосуванням обох палат обирає простою більшістю президента на 5 років. Прем’єр-міністр призначається президентом, склад уряду – прем’єр-міністром.

На Мальті однопалатний парламент, що складається з 65 депутатів (обираються на 5 років), обирає простою більшістю президента на 5 років. Глава держави призначає лідера партії більшості або коаліції більшості на посаду прем’єр-міністра, склад уряду призначається президентом за поданням прем’єр-міністра.

У Німеччині Федеральна Конвенція, яка складається з депутатів нижньої палати парламенту – Бундестагу (603 депутати, термін обрання – 4 роки) та рівної кількості делегатів від кожної землі, обраних земельними парламентами, обирає президента простою більшістю терміном на 5 років. Федеральний канцлер (прем’єр-міністр) обирається Бундестагом на 4 роки. Члени уряду призначаються президентом за рекомендацією канцлера.

В Італії президент обирається виборчою колегією, що складається з депутатів обох палат парламенту (Сенат – 315 депутатів, термін дії 5 років; Палата депутатів – 630 місць, термін дії 5 років) та 58 представників регіональних представницьких органів. Глава держави призначається простою більшістю членів виборчої колегії терміном на 7 років. Президент вносить пропозиції парламенту щодо затвердження прем’єр-міністра, а також погоджує кандидатури членів уряду, запропоновані до затвердження прем’єр-міністром.

Головними мотиваціями, що зумовлюють доцільність проведення виборів глави держави в парламенті, є такі:

– Незначні розмір території та чисельність населення держав, у яких президента обирають у парламенті. Греція, Естонія, Латвія, Угорщина, Чехія, Мальта, в яких обрання президента відбувається парламентом, є саме такими країнами. У цих державах зв’язок парламенту з суспільством є досить тісним, з огляду на масштаби країн та зумовлену цим специфіку політичних процесів. Особливість представницької демократії у цих державах не вимагає додаткового механізму легітимації центральної влади за рахунок прямих виборів президента. Обрання президента в парламенті у таких невеликих за розміром та кількістю населення державах забезпечує достатню суспільну легітимність статусу глави держави та центральної влади як такої. Малий розмір таких суспільств, незначні відмінності між регіонами вищеназваних держав не вимагають того, щоб глава держави отримував додатковий аргументзадля забезпечення легітимності центральної влади в регіонах держави.

– Висока довіра до результатів виборів з боку суспільства в окремих країнах може зумовлювати той факт, що необхідність прямих виборів президента не буде настільки нагальною в очах громадської думки задля легітимації центральної влади. В усіх країнах Європи, у яких президента обирають у парламенті, наявний істотний розвиток демократичних інституцій. Протягом своєї новітньої історії ці держави не викликали істотних нарікань до демократичності виборчих кампаній на своїй території. Таким чином, у разі відсутності сумнівів у суспільства щодо об’єктивності і прозорості виборів та виборчих кампаній, обираючи президента в парламенті, деякі держави можуть заощадити значні кошти, які в іншому випадку витрачалися б на проведення загальнонаціональної виборчої кампанії. Однак, слід ще раз наголосити, що суспільство, в разі реалізації проекту виборів глави держави у парламенті, не повинно мати серйозних сумнівів у незалежності депутатів, і мати значний рівень довіри до парламенту як інституції та парламентаріїв, зокрема.

– Обрання президента парламентом значною мірою робить передбачуваним політичний процес. Завдяки обранню президента в парламенті відбувається істотна кореляція між результатами єдиних загальнонаціональних парламентських виборів та політичною орієнтацією президента. Завдяки виборам президента в парламенті, як правило, уникається протистояння між президентом і урядом, завдяки чому забезпечується зменшення загрози системного протистояння між інститутами влади.

– Завдяки виборам президента в парламенті, суспільство певною мірою виводиться з активної суспільної дискусії щодо кандидатури президента та політичної боротьби за цю посаду. Прямі президентські вибори, як правило, викликають певну дестабілізацію політичного життя, а іноді – й державного механізму, включно з дестабілізацією зовнішньої політики держави та політики держави в інших ключових сферах життєдіяльності держави. Обрання президента парламентом дозволяє певною мірою уникнути цієї загрози.

– Для деяких країн обрання президента в парламенті є даниною історичній традиції. Так, зокрема, главу держави обирають в парламентах Німеччини й Італії. Непряме обрання глав держави у цих країнах було запроваджено конституціями після Другої світової війни, спеціально з метою послабити центральну владу та убезпечити ці держави від приходу до влади через механізми прямих виборів популістських сил. Німеччина й Італія мали досвід приходу до влади тоталітарних режимів через прямі вибори, саме тому після закінчення Другої світової війни держави-переможці намагалися обмежити вплив прямої демократії, яка у цих державах свого часу не виправдала себе.

Що стосується України, то в нашій державі запровадження обрання президента в парламенті не може бути визнане доцільним, з огляду на досвід держав Європи.

Отже, по-перше, Україна є великою за територією державою, в якій існують значні відмінності між регіонами і необхідність забезпечення додаткової легітимності центральної влади в цих регіонах.

По-друге, сучасна Українська держава є відносно молодою країною. Цей факт потребує використання максимального числа легітимаційних механізмів, які б забезпечили легітимність нової держави серед своїх громадян. Одним з найважливіших подібних механізмів є пряме всенародне обрання президента населенням, що зміцнює авторитет центральної державної влади, демонструє причетність громадян до здійснення влади на загальнонаціональному рівні.

По-третє, в Україні існує вкрай високий рівень громадського скептицизму щодо некорумпованості політичного процесу і, зокрема, виборів. Більшість громадян України вважають вибори нечесними, недемократичними, передовсім, коли йдеться про вибори парламенту. За умов такої недовіри до виборчих процедур та до самого парламенту, авторитет президента, обраного парламентом, може бути вкрай низьким, що неодмінно позначиться на дієздатності глави держави.

По-четверте, в парламенті України існують традиції вкрай корумпованого вирішення кадрових питань. Для сьогоднішньої України обрання президента в парламенті може означати повторення торгівлі, яка мала місце за посади спікера, глави Уряду тощо, з використанням підкупу, шантажу та ін. Таким чином, у сьогоднішній Україні процес обрання президента в парламенті не може бути демократичним, відповідальним та відкритим.

По-п’яте, обрання президента в парламенті в сучасній Україні може бути затратнішим для держави, аніж загальнонаціональні вибори президента. Це може відбутися завдяки залученню значних фінансових ресурсів, в тому числі й державних, для впливу на рішення народних депутатів. Цей вплив може бути здійснений у вигляді надання пільг бізнесові народних депутатів та фінансово-політичним групам, які вони репрезентують.

По-шосте, національним інтересам України сьогодні відповідає не квазістабілізація політичної ситуації, в тому числі й кадрова стабілізація, а радикальне кадрове оновлення влади. Нинішня політична правляча еліта продемонструвала цілковиту нездатність ефективно працювати на захист інтересів України, на ефективний розвиток економіки та соціальної сфери тощо. Прямі вибори президента об’єктивно сприятимуть оновленню кадрового потенціалу на всіх щаблях всієї системи державної влади і таким чином покращать ефективність й відповідальність влади, що неможливо буде досягти за умов виборів президента в парламенті. Для України важливе залучення суспільства до політичних процесів, а не виведення його з них.

І, нарешті, історичній традиції України відповідає наявність сильних як виконавчої, так і законодавчої влад. Авторитет влади в Україні традиційно асоціювався з силою і дієздатністю структур влади. Слабкість окремих державних інститутів, зокрема обраного в парламенті президента, означатиме недостатні повноваження, авторитет, і, відповідно, брак дієздатності у такого президента.

Тому, ідея обрання президента в парламенті є нежиттєздатною в умовах сучасної України, і такою, що може спричинити ще більшу дискредитацію державної влади в суспільстві.