Антон Нікітін,
викладач кафедри теорії держави та права
Національної академії внутрішніх справ України

Врегулювання парламентської фракційної діяльності
в рамках проведення конституційної реформи.
Питання імперативного мандату

Важко уявити сучасний парламент демократичної держави без фракцій. Вони знаходяться в епіцентрі парламентської політики, стають тим містком, який з’єднує окремого депутата і парламент у цілому, партійні організації та парламентські комітети, виборців і владу. Вони створюють основу для формування парламентської більшості та беруть на себе політичну відповідальність перед виборцями. Існування фракцій гарантує змагання між урядовою більшістю та опозицією. Фракція є посередником у встановленні рівноваги між розрізненими політичними інтересами при прийнятті ефективних загальнодержавних рішень.

При тому, що більш-менш зрозумілими є функції парламентських фракцій, теорія парламентаризму не дає єдиної відповіді стосовно їхнього статусу.

Доволі часто фракції називають партіями у парламенті. На перший погляд вони, дійсно, є складовою партій, що перемогли в парламентських перегонах. Проте ця думка може виявитися помилковою, оскільки не кожна партія, що мала успіх на виборах, здатна створити фракцію. Фракція може бути утворена декількома партіями (хрестоматійним прикладом є фракція ХДС/ХСС, яка створюється у німецькому Бундестазі вже протя­гом багатьох виборчих періодів).

Зрозуміти, що таке парламентська фракція, було б легко, якби Конституція містила чітке визначення цього поняття. На сьогодні у Верховній Раді функціонують 12 фракцій та депутатських груп. Але у Конституції України ми не знайдемо такого слова, його там просто немає. У підзаконному акті – Регламенті Верховної Ради України – слово фракція вживається в усіх відмінках, але відповідь на питання “що це таке?” знову відсутня. Таку позицію нормотворців можна було б пояснити неуважністю, іншими суб’єктивними чинниками, але й об’єктивних передумов більше ніж досить. Беззаперечним є те, що це питання не варто відносити до легких. На думку Геральда Кречмера, автора праці “Фракції. Партії в парламенті”, присвяченої дослідженню діяльності фракцій у парламенті Федеративної Республіки Німеччина, фракцію як абстрактну інституцію майже неможли­во описати узагальнено. Надто часто особистості та обставини змінюють обличчя фракції. Стрижневими характеристиками визначення фракцій у різних джерелах є такі: це об’єднання депутатів-однодумців, прагнення досягти єдиної мети, спільні політичні погляди, взаємна довіра депутатів фракції один до одного та інші. Однією з можливих ознак фракції є формування її на партійній основі, проте формальна належність до політичної партії є менш важливою, ніж спільні політичні переконання. Виявлення причин об’єднання депутатів до фракції є вкрай важливим моментом у вирішенні питання про внесення коректив до правил гри парламентських фракцій, оскільки на сьогодні воно є одним з тих, які обговорюються в рамках проведення конституційної реформи. Наріжним каменем у вирішенні “фракційного питання” є суперечка щодо впровадження імпера­тивного мандату.

У теорії парламентаризму основні засади діяльності депутатських груп (фракцій) ґрунтуються на взаємовиключаючих принципах вільного або імперативного мандату.

Принцип вільного мандату надає депутатам, зокрема членам фракцій, право вільно та рівноправно з іншими парламентаріями брати участь у виконанні парламентських функцій. З принципу вільного мандату випливає коаліційне право – право на приєднання до фракції або добровільний вихід з її лав. Депутати можуть не розділяти фракційної політики. Як партіям, так і фракціям забороняється давати вказівки депутатам та чинити на них політичний тиск.

Принцип імперативного мандату передбачає цілковиту залежність депутата, який пройшов до парламенту за списками партії або політичного блоку, від цієї політичної сили, вихід зі складу фракції призводить до припинення депутатських повноважень. Наслідком цього є підвищення вірогідності фракційного тиску на депутата при прийнятті ним політичних рішень.

Суттєвим змінам прагнуть піддати ст. 81 Конституції України автори деяких проектів змін та доповнень до Основного Закону, доповнивши її такою частиною:

– "У разі виходу народного депутата України, обраного за виборчим списком політичної партії, блоку політичних партій, зі складу фракції даної партії, блоку партій, його повноваження припиняються достроково на підставі закону.

Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України"(Законопроект Б.Я. Беспалого, В.П. Філенка).

– "У разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або виходу (виключення) народного депутата України із складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дати прийняття такого рішення" (Законопроект С.Б. Гавриша, Р.В. Богатирьової, К.Т. Ващук, М.М. Гапочки, Б.В. Губського, Л.В. Кравчука, В.Ю. Пєхоти, П.М. Симоненка, А.В.  Толстоухова, І.Ф. Шарова, О.В. Задорожного та ін.).

– "У разі виходу або невходження народного депутата України, обраного за виборчим списком політичної партії (виборчого блоку партій), зі складу парламентської фракції даної партії (виборчого блоку партій) його повноваження припиняються достроково за рішенням суду" (Законопроект А.С. Матвієнка, В.Л. Мусіяки, А.І. Мартинюка, О.О. Мороза, Ю.Б. Ключковського та ін.).

Тож можемо констатувати єдність народних обранців у цьому питанні. Розбіжності виникають лише щодо вирішення питання, кому доручити роль арбітра: більшості від конституційного складу Верховної Ради України, вищому керівному органу відповідної політичної партії або суду.

Принагідно зауважимо, що існує висновок Конституційного Суду з приводу відповідності положень законопроекту народного депутата Б.Я. Беспалого вимогам ст. ст. 157 і 158 Конституції України, в якому зазначається: “На пленарному засіданні Конституційного Суду України представники Верховної Ради України обгрунтовували внесення змін до ст. 81 Конституції України необхідністю врегулювати питання дострокового припинення повноважень народного депутата України, обраного за виборчим списком політичної партії, блоку політичних партій, у разі виходу його зі складу фракції даної партії, блоку партій. У листі Президента України до Конституційного Суду України зазначається, що така зміна спрямована «саме на захист прав і свобод виборців і виступає гарантією народного волевиявлення», а отже відповідає вимогам ст. ст. 157 і 158 Конституції України». Нагадаємо, у ст.157 зазначено, що Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. Проаналізуємо, так це чи ні? Ст. 34 Основного Закону гарантує кожному (у тому числі й народному обранцеві) право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Чи не призведе вільне висловлення власної думки, яка не співпаде з думкою вищого керівного органу відповідної політичної партії, до виходу (виключення) народного депутата України зі складу такої фракції і до втрати депутатського мандату. Ст. 36 Конституції говорить про те, що громадяни України (включаючи народних депутатів) мають право на свободу об’єднання у політичні партії. Якщо є свобода об’єднання, має бути свобода виходу зі складу політичної партії. І цей вихід не повинен призводити до несприятливих наслідків, які відчуває той, хто реалізував свою конституційну свободу. У четвертій частині тієї ж статті говориться, що ніхто не може бути обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій. Чи не є обмеженням прав депутатів утримання їх у парламентській фракції під острахом політичного покарання за проявлене інакодумство? Не погоджуєшся з політикою партії, яка привела тебе до парламенту, – виходь з парламентської фракції. Проте не будемо обманювати себе і згадаємо про те, що депутатський мандат має для його володаря неабияку цінність і є предметом важкої боротьби, не завжди політичної. Тому існування такої норми – реальний інструмент психологічного примусу, під дією якого буде знаходитись депутат. Навряд чи це зможе позитивно вплинути на якість роботи законодавчого органу, що, до речі, і є кінцевою метою всіх реформ парламенту.

На думку автора, існує три варіанти виходу з цієї ситуації:

1.  Після обрання, депутата не вважати людиною та громадянином, чиї права захищаються нормами Конституції.

2. Ст. 64 Конституції України, яка визначає перелік статей, що передбачають ті права та свободи, які не можна обмежувати навіть за умов надзвичайного часу, нічого не говорить про права та свободи, передбачені ст. ст. 34, 36. То ж на період скликання Верховної Ради потрібно буде об’являти надзвичайний стан і пропоновані зміни беззаперечно можна вважати конституційними.

3. Не йти шляхом, який обрала Італія часів правління Беніто Муссоліні, і не вводити імперативний мандат.

Одним з пріоритетних завдань, проголошених нашою державою, є гармонізація законодавства з європейськими нормами. Рада Європи за допомогою Європейської комісії за демократію через право (так звана Венеціанська комісія), створеної відразу після падіння Берлінської стіни в травні 1990 року, відіграє активну роль у конституційних дискусіях в Європі. Комісія є форумом, у ході якого країни можуть обмінюватися інформацією, вчитися одна у одної, обговорювати ідеї і проекти, пов’язані з конституційними питаннями. Україна зверталася до Венеціанської комісії з приводу тлумачення пропонованих змін щодо впровадження імперативного мандата на предмет їхньої відповідності Конституції України. Наведемо деякі з висновків Венеціанської комісії, які не потребують коментарів.

Пов’язування мандата народного депутата з членством у парламентській фракції або блоці порушує незалежність депутатів, а також може бути неконституційним (наприклад, з огляду на ст. ст. 5 та 79 Конституції України), враховуючи те, що члени Парламенту мають представляти народ, а не свої партії.

Відповідно до чинної Конституції статус народного депутата розуміється згідно з уста­ле­ною традицією та принципами вільних плюралістичних демократій. Серед іншого йдеться про (а) принцип представлення народу та нації у цілому, а не якоїсь її частини, чи групи людей, чи частини території країни та (б) свободи волевиявлення члена парламенту (неімперативний мандат). Введення запропонованого нового пункту 2 у ст. 81 ставить під сумнів згадані два принципи.

Пропозиція – включити до ст. 81 запропонований новий пункт 2 – у деяких аспектах поставить парламентську фракцію або групу над електоратом, які, у свою чергу, не можуть скасувати парламентський мандат, наданий у результаті виборів на чотири роки.

Не применшуючи важливості парламентських груп для стабільної та плодотворної роботи, слід зазначити, що членство у парламентській групі або фракції не має такого самого статусу, як мандат депутата, обраного народом. Це розрізнення є вирішальним для парламенту, який представляє весь народ і в якому депутати дотримуються своїх переконань та присяги.

Реалією сучасних плюралістичних демократій є те, що політичні партії відіграють важливу роль у структуруванні, здійсненні впливу та наданні допомоги у діяльності парламенту та інформуванні громадськості про таку діяльність. Враховуючи це, статус депутата може дозволити йому утворити парламентську групу, блок або більшість. <…> Проте цементування парламентського єднання та лояльності групи або блоку більшості, якими б важливими вони не були для політики, суперечить правилу, що воля парламенту формується депутатами, які у кожному окремому випадку голосують відповідно до своїх переконань. Це є фундаментальним елементом статусу депутатів, обраних народом.

Такий висновок випливає з позиції Ради Європи. Якщо офіційні розмови про інтеграційні процеси не є пустими балачками, наш депутатський корпус повинен зважати на думку Європейської комісії за демократію через право, яка вже зіграла вирішальну роль у приведенні законів країн Східної і Центральної Європи у відповідність до європейських норм.

Але повернемось до питання щодо причини об’єднання депутатів у фракцію. У світовій парламентській практиці – це, як правило, не партійна приналежність, а спільна політична позиція. Політична система є динамічним явищем, і зміна політичних поглядів є природною. Немає жодної ідеології, яка б не зазнавала змін на певних етапах розвитку політичного суспільства.

Розходження з позицією політичного керівництва – недостатній аргумент на користь зради виборців та ідеології. Наприклад, не заперечуючи цінностей, задекларованих у політичній програмі партії, депутат не погоджується з методами політичної боротьби, обраними його фракцією. Він не зраджує виборців, не зрікається власних переконань, лише намагається досягти поставленої мети в інший спосіб. Заперечення можливості зміни поглядів на політику у "чесного" депутата і запровадження профілактично-репресивних заходів по відношенню до того, хто може виявитися "нечесним", - крок, який суперечить логіці суспільно-політичного розвитку.

Перешкодою переходам із фракції у фракцію є високий рівень політичної культури, стабільність як у межах всієї держави, так і в межах окремої політичної сили. Депутатські “втечі” із фракції у фракцію – проблема політичної відповідальності керівництва партії чи виборчого блоку за тих людей, яких вони приводять до парламенту. Реальний вихід – усвідомлення того, що спільні погляди на шляхи розвитку найважливіших сфер життя суспільства та держави не закінчуються зібранням "однодумців" навколо формування передвиборчих списків.

В умовах відсутності чіткого законодавчого визначення фракції абсолютно недоцільним є впровадження інституту імперативного мандата, який за досить прогнозованих умов може перетворитися на інструмент подолання опору, організації політичного внутрішньопарламентського тиску на народних депутатів.