Олексій Дніпров,
експерт Інституту політики

Чи потрібен Україні імперативний мандат
народного депутата?

Вітчизняний політикум активно обговорює питання доцільності обрання Президента парламентом, розширення конституційних повноважень Верховної Ради тощо. Але, на думку експертів Інституту політики, у таких дискусіях надзвичайно мало приділяється уваги пропозиції закріплення у Конституції України “імперативного мандата” народного депутата України. Крім того, викликає подив те, що ця проблема на недостатньому рівні обговорюється в юридичних колах. Адже часткове закріплення імперативного мандата пропонується всіма проектами змін до Конституції, що вже отримали схвальну оцінку Конституційного Суду!

Рух України до парламентаризму змусив нас в іншому світлі подивитися на, як здавалося, вже стійкий у вітчизняній державно-правовій практиці інститут народного обранця. Тому актуальним є питання – чи необхідно в Україні формування такого мандата, що поряд із принципом незалежності парламентарія припускав би його підзвітність і підконтрольність виборцям або політичній партії, виборчому блоку, за списками яких він потрапив до Верховної Ради?

Крім того, встановлення імперативного мандата депутата Верховної Ради – не лише зміна статусу народного депутата, але й, безсумнівно, певний чинник зміни політичної конфігурації суспільства і, найголовніше, чинник розширення можливостей для українського народу впливати на прийняття владних рішень.

Що таке “імперативний мандат”?

Що таке мандат народного депутата? Найчастіше їм визначаються представницькі функції члена парламенту. Проблема мандата народного представника має принципове значення, оскільки її правильне вирішення дозволить чіткіше визначити ступінь залежності депутата від волі виборців і міру його відповідальності перед ними за свою діяльність.

На сьогоднішній день конституційне право розглядає два основних види мандата: мандат імперативний і мандат вільний.

Для того, щоб зрозуміти – чи має цей контроль позитивний вплив на функціонування представницького органа в цілому, необхідно визначити причини виникнення цього інституту і простежити процес його історичного розвитку.

Вже в період свого зародження імперативний мандат, якщо його можна так назвати сто­совно політичної системи античних демократій і права середньовічної Європи, на рівні відповідальності вищих посадових осіб став інструментом політичної боротьби ворогуючих соціальних угруповань. Формування державно-правових інститутів відкликання і наказів виборців, як найважливіших елементів обов’язкового (імперативного) мандата, прямо пов’язано з розвитком права Німеччини, Італії і Франції XII-XVI століть. Обов’язковість наказів з’являється внаслідок закріплення в законодавстві принципу територіального представництва. Це відбувається в Англії після підписання Великої хартії свобод 1215 року, коли до парламенту поряд із представниками духівництва і світської влади почали потрапляти і представники простого населення. Цивілістична основа середньовічного права закріплювала положення, відповідно до якого парламентарії вважалися повіреними і мали змогу “діяти лише за згодою і з доручення корпорацій-довірителів, що послали їх тримати раду з королем”. У Голландії члени Генеральних штатів були повіреними виборців, і жодне важливе питання не могло бути вирішено парламентарієм особисто без згоди його виборців.

Слід зазначити, що імперативний мандат був притаманний правовій системі СРСР. Так, у процесі створення конституційних основ радянської держави одним з проявів “нового і вищого типу представницької соціалістичної демократії” виступив імперативний мандат. Інститут імперативного мандата в радянському праві включив у себе наступні елементи: обов’язковість виконання наказів виборців, сувора періодична звітність депутатів перед виборцями про свою роботу і роботу представницького органа з виконання наказів, а також право виборців відкликати депутатів, якщо останні не виправдали суспільної довіри. Тобто, імперативний мандат у своєму визначенні має на увазі постійний контроль за діяльністю народних обранців з боку виборців.

Наприклад, 4 грудня 1917 року з ініціативи В.І. Леніна ВЦВК прийняв Декрет “Про право відкликання делегатів”, згідно з яким з’їзди Рад робочих, солдатських і селянських депутатів у кожному відповідному виборчому окрузі мали право призначати перевибори в усі міські, земські та інші представницькі органи, не виключаючи й Установчих зборів. Декретом встановлювалося, що Ради повинні призначати вибори також і на вимогу більшості виборців виборчого округу. Право відкликання депутатів стало одним з найважливіших принципів радянської виборчої системи, які мали підкреслювати “природу Радянської держави як держави нового типу”. Це право знайшло відображення й у першій Конституції РСФСР 1918 року.

У Конституції СРСР 1977 року право відкликання парламентарія закріплене в частині другій ст. 107: “Депутат, що не виправдав довіри виборців, може бути в будь-який час відкликаний за рішенням більшості виборців у встановленому законом порядку”. Процедура відкликання була встановлена і Законом СРСР “Про порядок відкликання народного депутата СРСР” від 3 червня 1991 року. У цих актах підставою для відкликання є невиконання депутатських обов’язків, порушення Конституції та законів відповідної держави. Однак за даними статистики, інститут відкликання застосовувався вкрай рідко і винятково у випадках здійснення депутатами злочинів.

Одним з прикладів негативної дії імперативного мандата є Закон Литовської Республіки “Про перевірку мандатів депутатів, підозрюваних у співробітництві зі спеціальними службами інших держав” від 17 грудня 1991 року. Преамбула Закону розцінює факти секретного співробітництва депутатів із КДБ та іншими спеціальними службами “як підставу для виборців порушувати питання про вираження довіри до цих депутатів”. Встановлення відповідних фактів спричиняє (ст. 6) призначення голосування “з приводу підтвердження або анулювання мандата депутата”. Таким чином, наявна специфічна форма відкликання, що відкрито декларує політико-ідеологічну спрямованість таких акцій.

Накази виборців, як складова імперативного мандата

Необхідний елемент імперативного мандата – обов’язкові накази виборців депутатам (пропозиції виборців, всебічно обговорені, прийняті більшістю голосів у виборчому окрузі, покликані регулювати діяльність депутатів і представницького органа на термін їхніх повноважень і прийняті представницьким органом до виконання). У радянській літературі неодноразово вказувалося, що накази “відносяться до числа найважливіших умов успішного здійснення задач господарського будівництва й, у першу чергу, максимального розвитку творчої діяльності й ініціативи органів радянської державної влади, у них найбільш істотно виявляється безпосередня демократія”. Процедура вироблення наказу припускає скликання зборів виборців, причому для визнання зборів правомочними передбачається наявність визначеного законодавчим актом кворуму, обговорення наказу виборцями і наступне закріплення результатів обговорення в протоколі зборів. Виглядає, що вони є реальною гарантією відповідності діяльності представницького органу волі й інтересам народу. Однак, відсутність повноцінного законодавчого регулювання, відсутність процесуальних норм, нігілістичне відношення виборців до ролі наказів, у цілому невелика практика реалізації цього інституту, усе це привело до того, що в СРСР накази перестали виражати зміст імперативного мандата.

Виникає питання – чи потрібно нині за умов багатопартійності і реальної конкуренції за місця в парламенті вести мову про необхідність законодавчого закріплення наказів? Незважаючи на вищевикладені аргументи радянського державного права, на сьогодні такої необхідності немає. Депутат, відповідно до загальноприйнятої теорії права, є “представник народу”, таким чином, воля народного обранця не може жодною мірою бути зв’язана з волею однієї із суспільних чи територіальних груп. Депутат діє в парламенті відповідно до власного розуміння інтересів народу. Крім того, виникає закономірне питання. Чи можна уявити нормальний повноцінний наказ народному обранцю від його виборців, більшість з яких, як свідчать опитування, не буде знати і прізвища свого обранця? А чи може пересічний громадянин взагалі розібратися у парламентських подіях, у складному процесі законотворчості тощо? Відповідь зрозуміла. Згадаємо слова представника французької освіти XVIII століття Жана Антуана Кондорсе: “Обрання є не делегація повноважень, а вказівка здатності. Уповноважений народу, я зроблю усе, що вважаю доцільним з його дійсними інтересами. Він послав мене не для того, щоб підтримати його думки, а щоб викласти мої. Він довірився не тільки моїй ретельності, а моїй освіті. Абсолютна незалежність моєї думки є одним з моїх обов’язків стосовно нього”.

Відкликання народного депутата, як складова імперативного мандата

Наступний і, мабуть, найдискусійніший елемент імперативного мандата – право відкликання депутата.

Реалізація на практиці інституту відкликання за часів СРСР ускладнювалася, у першу чергу, відсутністю чіткої процедури відкликання. Так, депутат вважався відкликаним, якщо за це проголосувало більшість виборців відповідного виборчого округу.

На жаль, у сучасних умовах становлення і розвитку багатопартійності, політичного плюралізму зростають можливості зловживання цим інструментом. Фактично інститут відкликання стає засобом тиску на інакомислячого депутата. Нечіткі формулювання законів про порядок відкликання дають досить великий простір для суб’єктивного, довільного їхнього тлумачення, а саму норму перетворюють у сугубо виборчий інструмент. Справді, що можуть означати формули законодавця – “невиконання депутатських обов’язків” чи “не виправдав довіри виборців”? Тут виникають питання: хто повинний визначати, якою мірою депутат виконав або не виконав свої обов’язки, виправдав або не виправдав довіру тих чи інших виборців?

Однак, поява на політичній арені партій, що стали виразниками волі масового виборця, значно послабила незалежну роль вільного мандата, який тільки почав приживатися у європейських та пострадянських країнах. Тепер саме партії вказують депутату лінію його політичної поведінки, партії мають усі засоби примусу стосовно депутатів, якщо останні відступають від цієї лінії. Фактично партія дає депутату імперативний мандат і вимагає його виконання. Навіть у державах, що конституційно відмовились від імперативного мандата, питання про те, чи повинен депутат виконувати вказівки виборців, переходить у питання про ступінь і юридичний обов’язок підпорядкування депутата партії. Таким чином, не можна говорити про абсолютну незалежність депутата, що має вільний мандат, оскільки депутати знаходяться в залежності від політичних партій. Вільний мандат фактично стає імперативним, а парламентські дебати стають чистою формальністю, оскільки їхній результат заздалегідь вирішено фракціями парламенту.

Таким чином, незважаючи на те, що вільний мандат у європейській конституційній теорії припускає незалежність депутата, однак реально депутат знаходиться під тиском визначених соціальних чи територіальних груп (в Україні – це політичні партії та виборчі блоки, фінансово-промислові групи тощо) і часом зобов’язаний лобіювати їхні інтереси.

Слід зазначити, що положення щодо імперативного мандата міститься у всіх проектах змін до Конституції України, які вже отримали позитивні висновки Конституційного Суду України, зокрема це проекти змін до Конституції Б. Беспалого, В. Філенка та О. Лавриновича (№0937); О. Мороза, В. Мусіяки та ін. (№3207) та так званий проект “Медведчука–Симоненка” (№4105). Крім того, часткове закріплення статусу імперативного мандата українського парламентарія присутнє також і в інших проектах змін до Конституції, зокрема це проект №0999-д (доопрацьований Тимчасовою спеціальною комісією Верховної Ради України по опрацюванню проектів законів України про внесення змін до Конституції України, відповідно до Постанови Верховної Ради України від 26.12.02 р. №381-IV) та проект №4180 (проект С. Гавриша та ін.).

Найближчим до прийняття Верховною Радою України був проект змін до Конституції
Б. Беспалого, В. Філенка та О. Лавриновича (№0937). Даний законопроект отримав схвальний висновок Конституційного Суду та пройшов до другого читання у парламенті. Цим законопроектом передбачається доповнення ст. 81 Конституції України (дострокове припинення повноважень народного депутата України) новою частиною такого змісту: “У разі виходу народного депутата України, обраного за виборчим списком політичної партії, блоку політичних партій, зі складу фракції даної партії, блоку партій, його повноваження припиняються достроково на підставі закону”.

Конституційний Суд України у справі щодо відповідності цього проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України” вимогам ст. ст. 157 і 158 Конституції від 4 липня 2001 року дійшов висновку, що такі зміни не обмежують і не скасовують прав і свобод людини і громадянина, зокрема, гарантованих Конституцією України прав на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (частина перша ст. 34); вільне волевиявлення під час виборів (частина друга ст. 71); право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах, у тому числі до Верховної Ради України (частини перша та друга ст. 36 Конституції України). Ці зміни також не обмежують прав і свобод народного депутата України як людини і громадянина, оскільки вони пов’язані тільки з його спеціальним статусом, що випливає з характеру повноважень, покладених на народного депутата України у зв’язку з виконанням ним державних функцій.

На підтвердження висновку Конституційного Суду можна також зазначити, що сьогодні Україні, як ніколи, необхідне “цементування” політичної системи. За різними соціологічними опитуваннями більшість громадян України ідентифікує того чи іншого парламентарія лише за його партійною (фракційною) приналежністю. Крім того, існує велика ймовірність встановлення пропорційної системи виборів народних депутатів.

Відкликання народного депутата України, обраного за виборчим списком політичної партії, блоку політичних партій, у разі його виходу зі складу фракції даної партії, блоку партій, дійсно, є одним з елементів імперативного мандата. Однак закріплення в Конституції цього положення можна розглядати як встановлення так званої “змішаної моделі” мандата народного обранця, що, безсумнівно, відповідає розвитку конституційних традицій європейських країн. Адже таке відкликання народного депутата не є ініційованим з якихось корисливих або вузькополітичних мотивів. Більше того, таке відкликання зумовлене нічим іншим, як конституційним правом українського народу на вільний вибір. За умови існування виборів до законодавчого органу на пропорційній основі, виборець, пересічний громадянин обирає саме політичну партію або виборчий блок. Він не голосує за якусь конкретну кандидатуру. Він уповноважує представляти свої інтереси саме певну політичну групу. А отже і відкликання народного депутата у зв’язку із зміною ним політичних уподобань аж ніяк не може розглядатися як порушення його прав. Навпаки, це є забезпечення конституційних прав людини!

Інші проекти змін до Конституції України передбачають схожу формулу відкликання народного депутата України. Так, проект, внесений О. Морозом, В. Мусіякою, А. Матвієнком та ін. (№3207), пропонує, що “у разі виходу або невходження народного депутата України, обраного за виборчим списком політичної партії (виборчого блоку партій), зі складу парламентської фракції даної партії (виборчого блоку партій) його повноваження припиняються достроково за рішенням суду”.

Досить цікавим є положення проекту змін до Конституції України, що називають проектом “В.Медведчука–П.Симоненка” (№4105). В цьому документі також передбачається, що “невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або виходу (виключення) народного депутата України із складу такої фракції” є піставою для ініціювання процедури відкликання народного обранця. Однак в цьому законопроекті прописано також і механізм такого відкликання: “його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дати прийняття такого рішення.” На думку експертів Інституту політики, така конституційна формула має “право на життя” та є однією з кращих законодавчих пропозицій з втілення у вітчизняну правову систему змішаної форми мандата народного депутата України.

Висновок

Правова невизначеність характеру депутатського мандата значною мірою ускладнює ефективне законодавче регулювання статусу народного представника. На сьогоднішній момент виглядає так, що однозначно вирішити питання щодо переваг того чи іншого виду депутатського мандата не можливо. Більше того, у чистому вигляді ні імперативний мандат, ні мандат вільний не є оптимальними правовими конструкціями, здатними додати парламентській системі України завершений характер. Вирішення цієї проблеми знаходиться у закріпленні в Конституції змішаного типу мандата, що “уособлює” позитивні сторони обох видів. Змішана модель депутатського мандата теоретично дозволить парламентаріям діяти в інтересах усього суспільства, не піддаючись тиску ззовні, вести свою діяльність незалежно і відповідально. Мандат, вироблений в умовах реальної багатопартійності, політико-ідеологічної розмаїтості, мандат, що забезпечує повною мірою права і свободи людини – це вибір, що вже зробила сучасна демократична Європа і який має бути зроблений Україною.