Олександр Панібратов,
кандидат економічних наук

Підводна частина айсбергу Держбюджету – 2004

Державний бюджет країни з майже 47-ми мільйонним населенням і безліччю накопичених проблем тривалого перехідного періоду – явище надзвичайно складне і аналізувати його дуже непросто. Особливо якщо розробники бюджету роблять усе для того, щоб деякі суттєві моменти головного фінансового документу держави приховати, а деякі другорядні, незначні, навпаки, подати на загальні оглядини.

 Розробники Держбюджету-2004 наголошують, що він – найбільший за всю історію незалежної України. Це не характеристика бюджету, це його природний рух: у наступному році він буде ще більшим. Забувають лише нагадати, що 64,2 млрд грн видатків Державного бюджету у 2004 році складають лише 1350 грн бюджетних коштів на одного громадянина України – цифра більше ніж скромна. Прогнозний показник виробництва валового внутрішнього продукту на 2004 рік – 283,5 млрд грн, що складає лише 6,0 тис. грн на душу населення, або 500 грн валового внутрішнього продукту на душу населення в місяць, що ледь перевищує прожитковий мінімум! Однієї цієї цифри достатньо для характеристики і стану економіки України, яка, за деякими оцінками, на дві третини знаходиться в тіні; і достовірності державної статистики; і “відкритості” формування та прийняття Державного бюджету, в якому навіть не згадується про існування тіньової економіки; і відвертості та щирості уряду та довіри до нього населення. Хоча чи варто згадувати останнє, якщо можновладці в особі парламентської більшості і тих, хто нею керує, не дозволили обговорити проект Державного бюджету навіть народним депутатам.

Безперечно, що головною економічною проблемою сьогоднішньої України є тіньова економіка, про яку в Дежбюджеті-2004 немає навіть згадки. Дійсно, хіба можна погодитися з тим, що сьогодні в Україні виробляється 500 грн ВВП на душу населення в місяць? Поки не розпочнеться відкрите обговорення у суспільстві цієї проблеми Україна приречена на економічну стагнацію. Скільки б не говорилось про економічне зростання, буде продовжуватися злиденність життя населення, убогість державних фінансів і фіскальна спрямованість Державного бюджету, уряд вишукуватиме будь-які можливості для призупинення дії законодавчих норм щодо пільг чи послаблень для ветеранів, пенсіонерів, інвалідів, хворих, дітей, школярів, студентів, постраждалих від Чорнобильської катастрофи, людей з особливими заслугами перед Україною, малозабезпечених, багатодітних тощо (дивись статтю 80 Держбюджету-2004).

Звернемо увагу на те, що з 8,3 млрд грн номінального приросту видатків Держбюджету-2004 (приросту до призначень видатків Держбюджету-2003) 3,4 млрд грн покриваються дефіцитом, а 3,7 млрд грн “забезпечуються” інфляційним зростанням (виходячи з прогнозного зростання індексу споживчих цін 6,7%). В сумі, як бачимо, 7,1 млрд грн. Таким чином, реальне збільшення Державного бюджету поточного року мінімальне!

До речі, прогнозними показниками економічного і соціального розвитку України передбачається зростання ВВП у 2004 році на 27,9 млрд грн, з яких 17,1 млрд грн складає інфляційний приріст. Тому постійне економічне зростання, про яке безперервно твердить офіціоз, – ілюзія. Або ж уряд здійснює управління подвійною економікою: офіційною, легальною, економікою “для народу” і закритою, тіньовою, економікою для урядово-парламентської коаліції.

 Граничний обсяг загального державного боргу станом на 1 січня 2005 року визначено у розмірі 70,5 млрд грн, що на 6,3 млрд грн більше видаткової частини бюджету. Нещодавно уряд оприлюднив фактичний обсяг державного боргу станом на 1 січня 2004 року – 14 млрд 350 млн дол. США, або 76,5 млрд грн (за офіційним курсом Нацбанку) при затвердженому Держбюджетом-2003 граничному обсязі 64,5 млрд грн. Таким чином, закон про Державний бюджет не є законом для уряду, адже державні видатки 2003 року додатково, поза бюджетом, на 12,0 млрд грн були профінансовані державними запозиченнями. Цікаво знати, куди були спрямовані ці кошти? І знову ж таки: чому при стабільному економічному зростанні останні три роки, як стверджують офіційні джерела, так катастрофічно збільшується державний борг? Зростання державного боргу стає небезпечним для України і загрожує у майбутньому дефолтом, проте ця проблема скромно замовчується урядом.

 Безсумнівною заслугою уряду подається соціальна спрямованість бюджету. Тут уряд виступає як спритний чарівник, штучно збільшуючи соціальні видатки бюджету. Дійсно, статтею 28 призначення Держбюджету за державною програмою “Соціальний захист та соціальне забезпечення в Україні” встановлюються в сумі 12 630 039,7 тис. грн. Проте 2 185 646,5 тис. грн з цієї суми – це кошти Пенсійного фонду, а не бюджетні. Це додаткові збори на виплату пенсій з купівлі-продажу валюти, з торгівлі ювелірними виробами, з послуг стільникового мобільного зв’язку, з купівлі-продажу нерухомого майна, збору при відчуженні легкових автомобілів. Ці кошти навіть не обраховуються у Державному бюджеті, вони поступають безпосередньо на рахунки Пенсійного фонду. Закони щодо цих тимчасових зборів були прийняті Верховною Радою України для підтримки бюджету Пенсійного фонду після кризи 1998 року. Уряд “приватизував” ці збори, щорічно продовжує дію цих законів через внесення до них відповідних змін через Закон про Державний бюджет. Таким чином штучно збільшено на 2,2 млрд грн і Держбюджет-2004 у цілому, і його соціальну складову зокрема.

Звернемо увагу тепер на найбільшу статтю соціальних видатків – надання найвразливішим верствам населення передбачених чинним законодавством пільг з оплати за спожиті послуги та житлових субсидій в сумі 3 295 481,6 тис. грн. Порівняно з 2002 роком ці виплати збільшуються у півтора рази! Ця ганьба нашої дійсності, коли люди поставлені в умови, що не можуть сплатити навіть квартплату і за комунальні послуги, і така ситуація з року в рік погіршується, уряд видає як позитивне явище. Правомірно запитати, що ж буде через три-п’ять років? З бюджету будуть сплачуватися квартплата і комунальні послуги переважної більшості населення? Бюджет породжує утриманців, тоді коли однією з важливих функцій Державного бюджету повинне бути стимулювання ефективного економічного розвитку країни та економічно активних громадян. Хіба це – не предмет для обговорення стану і тенденцій економічної політики в цілому, і бюджетної політики зокрема? А також проблем життєвого рівня населення. Знову ж хочеться запитати: де “безперервне економічне зростання” і в чому воно проявляється?

Призначення за державною програмою “Освіта населення України” складають 6 294 797,1 тис. грн (стаття 30 Держбюджету-2004), тобто майже 10% видатків бюджету. Проте не менше 2,0 млрд грн цієї суми складають кошти, які сплачують за навчання студенти. Так, це та частина суспільних ресурсів, яка при розподілі (перерозподілі) ВВП витрачається на освіту, проте це кошти населення і їх аж ніяк не можна зараховувати до бюджету. Теж саме стосується 0,5 млрд грн видатків спецфонду Міністерства охорони здоров’я, тільки тут все виглядає ще більш цинічно: хворі сплачують за лікування, а уряд зараховує ці статки до бюджету. Всього таких коштів “власних надходжень бюджетних установ”, як видно з Додатку №1 “Доходи Державного бюджету на 2004 рік”, 5 233 301,9 тис. грн. Можна стверджувати, що приблизно на цю суму штучно збільшено доходи і видатки Державного бюджету і переважно соціальну його складову. Громадяни сплачують власні гроші за послуги, а уряд безцеремонно стверджує, що надає їх з бюджету!

Коли з подачі уряду так звана парламентська більшість з порушенням всього і вся зменшила мінімальну заробітну плату з 237 грн до 205 грн, то громадяни України недостатньо оцінили скаредність уряду, який продовжував підносити сюрпризи. В піклуванні про здоров’я пенсіонерів (щоб їм не стало погано від надмірних пенсій) уряд абсолютно незаконно зменшив середню заробітну плату за 2002 рік як базу для обрахування пенсій з 376 грн до 306 грн, позбавивши можливості підвищення пенсій майже половину пенсіонерів. Позбавивши всіх пенсіонерів, сьогоднішніх і майбутніх, 23-х відсотків пенсії ((376-306):306х100), Кабмін великодушно збільшив на 4,2 відсотка пенсію тим, у кого вона за щедрою методикою уряду не зростала або зростала менше ніж на 4,2 відсотка, і навіть пробує отримати на цьому політичні дивіденди. Між іншим, закон про індексацію доходів населення вимагає проіндексувати пенсії на 8,2 відсотка в січні поточного року відповідно до оголошеної інфляції у 2003 році. Так уряд Азарова-Януковича піклується про найбільш незахищені верстви населення.

“З метою покриття ризиків втрат бюджету, пов’язаних з проведенням податкової реформи” статтею 80 Закону уряд рішуче призупинив дію низки норм законів про охорону здоров’я, освіту, культуру, материнство та дитинство, бібліотечну, музейну та видавничу справи, про пенсії за особливі заслуги, про захист інвалідів та інших, якими надавалися мінімальні пільги цим гуманітарним галузям та цим категоріям громадян. Так звана парламентська більшість бездумно проголосувала за це. Хоча уряд так і не надав даних про те, яку суму бюджетних коштів він збирається зекономити на призупиненні цих пільг.

 Одночасно значні кошти бюджету спрямовуються на “підтримку” економіки. Лише три галузі: транспортно-дорожній комплекс (2 796 594,2 тис. грн), агропромисловий комплекс (2 903 845,8 тис. грн) і паливно-енергетичний комплекс (5 248 606,5 тис. грн) “проковтнули” 10 949 046,8 тис. грн, тобто стільки, скільки вся бюджетна програма соціального захисту. Для року президентських виборів це символічно, адже за цими трьома комплексами, за даними експертів, стоять три відомі політичні сили: СДПУ(о), Аграрна партія і Регіони України. Виходить, що саме тут потрібно очікувати або жорсткої боротьби, або, що більш вірогідно, політичної коаліції.

Обробна промисловість та інші галузі економіки бюджету не дуже сподобались – їм виділено “на всіх” 1 888 736,8 тис. грн.

До фінансування економіки слід додати також бюджетні кошти досить сумнівного походження: від сплати збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію. Вони у Держбюджеті-2004 визначені неоднозначно. В доходах бюджету (Додаток №1) сума збору визначена в 960,0 млн грн, тоді як стаття 105 Закону встановлює, що сума збору “не може перевищувати 1 780,0 млн грн”, тобто майже вдвічі більше. Уряд, як бачимо, залишає достатній простір для маневру: виходить, що 820,0 млн бюджетних грошей неоприбутковані у бюджеті? Сумнівним цей збір є з декількох міркувань. По-перше, він повинен бути саме цільовим, кошти повинні спрямовуватися на конкретні цілі, тоді як, відповідно до змісту Постанови Кабінету Міністрів від 26 грудня 2003 року № 2043 “Про затвердження порядку використання надходжень від збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію”, він знеособлений і тому незаконний. Потім, сума такого збору – 1,8 млрд грн – сама по собі викликає сумнів у її цільовому призначенні. Це незаконний додатковий податок, яким обкладаються громадяни.

Статтею 1 Держбюджету затверджені обсяги надання бюджетних кредитів у сумі 1 770 459,4 тис. грн – це теж, зрозуміло, “підтримка” економіки. Бюджетне кредитування передбачається здійснювати за рахунок коштів від повернення попередньо наданих кредитів у сумі 1 830 755,1 тис. грн. Проте чи вдасться уряду отримати борги за наданими кредитами, невідомо. Будь-якої інформації з цього приводу ми не маємо. Тому звернімось до аналогічних даних – звіту про кредити та операції, що стосуються державних гарантійних зобов’язань, за 2002 рік. Заборгованість перед Державним бюджетом за кредитами, отриманими під державні гарантії, на початок 2002 року склала 6 653 018,5 тис. грн (нагадаємо, бюджетних грн!), за рік було надано нових кредитів на 1 077 845,1 тис. грн, а повернено лише на 210 561,5 тис. грн (складається враження, що фірми повернули частку боргу лише для того, щоб отримати ще більший кредит). Таким чином, на кінець року заборгованість зросла до 8 200 042,6 тис. грн. Питається: чи вдасться уряду за рік отримати від боржників оті 1,8 млрд грн, з яких передбачається здійснювати бюджетне кредитування? Проте, на думку експертів, кредитування таки буде. Адже серед отримувачів кредитів під державні гарантії такі досить відомі і важливі для суспільства фірми як: ВАТ “Нотекс”, АТ “Епос-холдінг”, КП ТФ “Дніпрянка”, АТ “Стальметиз”, концерн “Оріана”, МКП “Фірма Маріам-А”, АТ “Сілур”, ВАТ “ЗАлК” (350 млн грн), асоціація “Земля і люди” (293 млн грн), СП “Дако”, приватна фірма “Софія Київська”, ДГ УААН “Наукове” і багато інших таких же відомих фірм. Уряду потрібно було б не забирати останнє у пенсіонерів, інвалідів, дітей, інших малозабезпечених, а вживати заходів для повернення отих 8,2 млрд бюджетних грошей.

Досить цікаво у зв’язку з цим виглядає новація Закону, викладена у статті 20: “Установити, що в разі настання гарантійного випадку в 2004 році платежі на виконання державних гарантійних зобов’язань здійснюються за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету України. В обсязі фактичних витрат Державного бюджету України, пов’язаних з виконанням державою гарантійних зобов’язань, у юридичних осіб, зобов’язання яких гарантовані, виникає заборгованість перед державою за кредитами, залученими під державні гарантії. З моменту виникнення фактичних витрат Державного бюджету України на виконання державою гарантійних зобов’язань на суму таких витрат до держави переходять права кредитора та право вимагати від боржника відшкодування таких витрат у повному обсязі у встановленому законом порядку”. Виходить, що до цього такого права у держави не було? На яких умовах тоді надавалися у нас державні гарантії на кредити? І вибачте, хто в даному випадку буде повертати кредити? Заборгованість станом на 1 січня 2004 року відповідно до Закону буде реструктуризована терміном до шести років із списанням суми пені.

Про стан державного управління і фінансової дисципліни красномовно свідчить також такий пасаж: статтею 15 бюджету АТ “Укртелеком” зобов’язується нарахувати дивіденди на державну частку акцій у сумі 148,9 млн. грн за 2000 рік (!) і перерахувати її до бюджету у першому кварталі поточного року. Цікаво, де ці кошти були три роки?

Стаття 13 Закону зобов’язує органи податкової адміністрації розробити програму погашення бюджетного боргу по податках і зборах станом на 1 січня 2004 року та забезпечити до кінця року не менше ніж десятивідсоткове скорочення її рівня (але не менше 1,5 млрд грн, тобто загальна податкова заборгованість сягає 15 млрд грн!). Гарно, звичайно, що урядово-парламентська коаліція занепокоїлась цією заборгованістю, проте чому погашення розтягується на 10 років? Адже за цей час населення України може зменшитися ще на 5 млн? І чому цих боржників приховують (чи охороняють?) від суспільства?

Правомірно поставити питання: хто повинен нести відповідальність за такі “прорахунки” в управлінні державними фінансами?

Державним бюджетом передбачені також субвенції місцевим бюджетам на виконання інвестиційних програм у сумі 400,0 млн грн та субвенції на виконання заходів з упередження аварій та запобігання техногенних катастроф у житлово-комунальному господарстві в сумі також 400,0 млн грн. Стаття 58 Закону визначає, що ці кошти використовуються “на підставі пропозицій народних депутатів України”. Зрозуміло, що це своєрідний хабар уряду тим народним депутатам, які проголосували за бюджет.

Таким чином, загальна сума бюджетної підтримки економіки, за нашими далеко неповними підрахунками, сягає 17,2 млрд. грн. Тому бюджет з більшими підставами можна вважати економічним, ніж соціальним.

Таку бюджетну підтримку розвитку економіки можна було б лише вітати, якби кошти спрямовувалися на стимулювання технологічних виробництв, ресурсо- і енергозберігаючих технологій на основі ринкових методів стимулювання і підвищення конкурентоздатності вітчизняної продукції, завоювання Україною певних ніш у міжнародному розподілі праці тощо. Цього в бюджеті шукати марно. Зате він рясніє такими сентенціями: “державна підтримка вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості продукції – 912,0 млн. грн”, “фінансова підтримка виробництва продукції тваринництва та рослинництва – 239,5 млн. грн” тощо.

 Кабінет Міністрів хоче вирішити Законом про Державний бюджет на 2004 рік ледь не всі проблеми. Зокрема, стаття 91 зобов’язує уряд “в місячний термін вжити заходів щодо скорочення граничної чисельності працівників центральних органів виконавчої влади не менш як на 10 відсотків”. Інша норма цієї статті позбавляє уряд права приймати у 2004 році рішення щодо збільшення граничної чисельності працівників органів виконавчої влади. Неконкретність норм статті (в місячний термін – це коли?) ставить під сумнів виконання цих вимог Кабміном. Підтвердженням такого висновку є Постанова Кабінету Міністрів від 30 грудня 2003 року №2075 про забезпечення виконання державних програм соціального захисту населення, постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи. У зв’язку з передачею Міністерству праці ввід МНС функцій з виконання дев’яти бюджетних програм (чорнобильських) гранична чисельність працівників Мінпраці збільшена з 352 до 387 осіб – на 35 осіб, а відповідна чисельність МНС зменшена з 565 до 545 осіб, тобто лише на 20 осіб. До речі, внаслідок такої передачі бюджетне фінансування МНС зменшилось вдвічі, а чисельність чиновників, які цими коштами управляють, лише на 3,5 відсотка.

Що ж стосується чорнобильців, яким постійно недофінансовуються пільги, то їх становище стане ще гіршим: будь-яка реорганізація позначиться перш за все на людях.

 У Законі про Державний бюджет України на 2004 рік, таким чином, постійно стикаємося з непослідовністю, нерішучістю, непрофесіоналізмом, заполітизованістю коаліційного уряду. Враховуючи неминуче посилення політичної напруги у зв’язку з наближенням президентських виборів, нічого доброго від виконання такого "вінегретного" бюджету очікувати не приходиться.

 На останок нагадаємо, як представляв проект Держбюджету-2004 до слухання у другому читанні Перший віце-прем’єр-міністр М. Азаров: “Кожен етап складання та доопрацювання цього документу до другого читання був спрямований на консолідацію спільних зусиль, залучення для його обговорення громадськості з метою дотримання його збалансованості і реальності, тобто забезпечення соціальної спрямованості бюджету, концентрації бюджетних ресурсів на ключових напрямках соціально-економічного розвитку, недопущення їх розпорошення, зменшення податкового навантаження та недопущення дискримінації..., продовження практики застосування стимулюючих заходів при формуванні бюджету, перш за все для наповненості бюджетів всіх рівнів та економного, ефективного витрачання бюджетних коштів, виваженої боргової політики, послідовної політики щодо децентралізації бюджетного ресурсу і збільшення питомої ваги місцевих бюджетів” (із стенограми засідання Верховної Ради України 27 листопада 2003 року). Ця довга і невідповідна сентенція є майже вичерпною характеристикою і самого бюджету, і процесу його підготовки, обговорення та прийняття, і, певне, стане характеристикою його виконання.