ЗАКОН ПРО ВИБОРИ
НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ:
ДИСКУСІЯ ДОВКОЛА ВИБОРЧИХ ПРАВИЛ

4 жовтня поточного року Президент України наклав четверте вето на прийнятий Верховною Радою України 13 вересня 2001 року Закон України «Про вибори народних депутатів України». Хронологія відносин між парламентом і Президентом у процесі роботи над новою редакцією Закону України «Про вибори народних депутатів України» виглядає наступним чином:

18 січня 2001 року – Верховна Рада України ухвалює нову редакцію виборчого закону, яка передбачає проведення виборів на основі пропорційної виборчої системи.

20 лютого 2001 року – закон повернуто Президентом до Верховної Ради. На думку Президента, законом, що надійшов на підпис, обмежуються конституційні права громадян, а саме: передбачається, що більшість найважливіших питань у процесі виборів народних депутатів України вирішуватиме не народ, а партії, партійні органи, осередки або їх керівники чи представники. Такі широкі права пропонується надати партіям у той час, коли в Україні відсутні закони про політичні партії та парламентську опозицію, коли існуючі партії зареєстровані та діють на підставі застарілого Закону «Про об’єднання громадян», а їх членами є лише незначна кількість виборців (за різними даними – від 2 до 3 відсотків).

22 березня 2001 року – Верховна Рада України приймає нову редакцію закону з урахуванням пропозицій Президента, на основі змішаної виборчої системи.

19 квітня 2001 року – Президент знову накладає вето.

7 червня 2001 року – Верховна Рада ухвалює закон з урахуванням пропозицій Президента.

4 липня 2001 року – Президент повертає закон до Верховної Ради для врахування всіх своїх зауважень.

12 липня 2001 року – закон прийнято з урахуванням пропозицій Президента.

14 серпня 2001 року – вето Президента.

13 вересня 2001 року – Верховна Рада знову приймає нову редакцію закона після розгляду пропозицій Президента.

4 жовтня 2001 року – чергове вето Президента.

 

Основні зауваження і пропозиції Президента, що містяться в тексті вето від 4 жовтня:

1. Суттєво обмежуються передбачені Конституцією України та чинним Законом України «Про вибори народних депутатів України» права громадян. Політичним партіям, які за різними оцінками об’єднують лише 2-3 відсотки виборців, надаються суттєві переваги, вони фактично монополізують проведення виборів народних депутатів України, що створює нерівні умови в реалізації громадянами України виборчих прав. За Законом право висування кандидатів у народні депутати України може реалізовуватися громадянами лише через партії (блоки) або шляхом самовисування (стаття 9). Президент пропонує ще й третій шлях – висування на зборах ініціативних груп.

2. Виключне право вносити кандидатури до складу окружних виборчих комісій стаття Закону надає керівним органам тільки тих партій та їх блоків, що отримали чотири і більше відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні на попередніх виборах народних депутатів України. Не можна погодитися з тим, щоб у такий спосіб значну частину партій, зареєстрованих у встановленому порядку і визнаних державою, було позбавлено можливості брати участь у організації виборів народних депутатів України.

3. Передбачається можливість включення до складу окружних виборчих комісій після їх утворення ще й осіб, внесених політичними партіями (блоками), кандидатів у депутати від яких зареєстровано в багатомандатному окрузі. Однак сформувати у такий спосіб комісії практично неможливо, враховуючи як установлену частиною першою цієї ж статті граничну верхню межу кількісного складу окружних виборчих комісій (вісім осіб), так і кількість партій у державі, які потенційно можуть взяти участь у виборах.

4. Запропонований Законом порядок формування окружних виборчих комісій не враховує також того факту, що частина політичних партій (блоків), представники яких за результатами попередніх виборів увійшли до складу Верховної Ради України, за час після їх проведення реорганізувалися шляхом об’єднання між собою або роз’єднання. Таким чином утворено нові політичні партії (блоки). У результаті цього унеможливлюється чітке визначення суб’єктів права внесення кандидатур до складу окружних виборчих комісій, що неминуче призведе до конфліктів та непорозумінь.

5. Абсолютно нереальним є додержання окремих норм Закону, що стосуються порядку утворення дільничних виборчих комісій. Це стосується положень щодо обов’язкового включення до складу дільничних виборчих комісій, у тому числі у сільській місцевості, за наявності відповідного подання, представника від кожної політичної партії (блоку), яка бере участь у виборах. При цьому не враховано, що в державі функціонує понад 120 політичних партій, переважна більшість з яких відповідно до Закону можуть стати суб’єктами виборчого процесу. Утворені в такий спосіб непомірно великі за складом дільничні виборчі комісії не зможуть ефективно виконувати покладені на них повноваження. Крім того, положення Закону, які стосуються утворення окружних та дільничних виборчих комісій не узгоджуються з передбаченими Конституцією України (пункт 21 частини першої статті 85 Конституції України) та статтями 6 і 7 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» принципами формування органів, які мають забезпечити демократичне, відкрите і прозоре проведення виборів. Немає сумнівів у тому, що до виборчих комісій мають входити найбільш авторитетні і кваліфіковані, політично незаангажовані, максимально незалежні особи. Саме тому в частині п’ятій статті 7 зазначеного Закону визначено, що член Центральної виборчої комісії, який до призначення на посаду був членом будь-якої політичної партії, на час здійснення своїх повноважень зупиняє членство у партії. Він не може брати участь в її діяльності чи виконувати доручення органу партії. Слід також узяти до уваги й те, що згідно з частиною третьою статті 1 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» зазначена Комісія очолює систему виборчих комісій, які утворюються для підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України та всеукраїнського референдуму, спрямовує їх діяльність. Тому нелогічно, щоб окремі складові єдиної системи виборчих комісій формувалися за різними принципами та підходами.

6. Закон, який розглядається, надає партіям ще й виключне право делегувати представника до Центральної виборчої комісії. Це не відповідає пункту 21 частини першої статті 85 Конституції України, в якому чітко визначено порядок формування Центральної виборчої комісії. Крім того, слід звернути увагу, що такому представникові Законом надаються майже всі права члена Комісії, за винятком права брати участь у голосуванні при прийнятті рішень. За Законом політичні партії (блоки) можуть визначити ще й по п’ять своїх уповноважених у багатомандатному виборчому окрузі, по одній уповноваженій особі в кожному одномандатному окрузі, а також необмежену кількість офіційних спостерігачів. При цьому в деяких випадках таким представникам, уповноваженим та спостерігачам надаються не притаманні їм повноваження, як, наприклад, право дорадчого голосу, на них покладається навіть обов’язок підписувати один із документів у процесі проведення виборів тощо.

7. Закон практично усуває від здійснення контролю за додержанням виборчого законодавства під час підготовки та проведення виборів такі важливі суспільні сили, як громадські організації, органи місцевого самоврядування, місцеві органи виконавчої влади, які не менше ніж політичні партії заінтересовані в демократичному проведенні виборів у повній відповідності з законом. Цим суб’єктам не надано права мати своїх офіційних спостерігачів на виборах.

8. Не можна погодитись і з запровадженням Законом усупереч частині п’ятій статті 36 Конституції України обмежень для діяльності політичних партій шляхом недопущення до участі у виборах партій, утворених менш ніж за рік до виборів, позбавлення статусу суб’єкта виборчого процесу партій, які не висували кандидатів у депутати по багатомандатному виборчому округу, або якщо жоден із таких кандидатів не був зареєстрований Центральною виборчою комісією. Адже за цих обставин партія може висунути одного чи кількох кандидатів у депутати по одномандатних округах.

9. Останнє речення частини шостої статті 70 слід замінити двома реченнями такого змісту: «Контрольний лист підписується присутніми членами виборчої комісії, їхні підписи скріплюються печаткою комісії. Цей лист мають право підписати ще й уповноважені особи партій (блоків), офіційні спостерігачі від партій (блоків) та кандидатів у депутати, зареєстрованих у одномандатних округах, громадських організацій із всеукраїнським статусом, органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади».

10. Без урахування положень статей 1 і 17 Конституції України, які визначають Україну демократичною державою, однією з найважливіших функцій якої є захист інформаційної безпеки, Законом створюється потенційна можливість для закритості від суспільства діяльності партій, що є особливо неприпустимим у процесі формування органів державної влади. На партії, яким Законом надається право приймати рішення з найважливіших питань, не покладається обов’язку надавати інформацію, в тому числі засобам масової інформації, про свою діяльність у виборчому процесі. Цей обов’язок покладається Законом лише на виборчі комісії, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також на посадових та службових осіб цих органів.

Прийнятий Закон не забезпечує гласності і доступності для виборців інформації про кандидатів у народні депутати, включених до виборчих списків політичних партій (блоків), у зв’язку з чим не забезпечуються умови для свідомої реалізації громадянами передбаченого статтями 71 і 76 Конституції України прямого виборчого права. За Законом виборець має визначатися під час голосування за такі списки, орієнтуючись практично на інформацію лише про перших п’ять кандидатів у списку та на зміст виборчої програми партії.

Закон також суттєво обмежує можливості гласного і відкритого проведення виборчої кампанії, всебічного обговорення передвиборних програм партій (блоків), кандидатів у депутати, політичні і ділові якості кандидатів у депутати. Всупереч Конституції України встановлюються суттєві обмеження не тільки для діяльності у цій сфері посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а й навіть творчих працівників державних та комунальних телерадіоорганізацій. Засоби масової інформації зобов’язують за свій рахунок оприлюднювати будь-які матеріали партій (блоків), кандидатів у депутати, які будуть на їх розсуд визначені як спростування явно недостовірної інформації. При цьому засоби масової інформації позбавляють навіть права прокоментувати такий матеріал.

11. Закон також передбачає можливість виключення партією з виборчого списку по багатомандатному округу занесених до нього осіб не пізніш як за 15 днів до дня виборів, а також після розподілу депутатських мандатів, що створить умови для маніпулювання правом бути обраним та ускладнить реалізацію виборцями своїх прав.

12. Встановлюється, що виборчі дільниці мають утворюватися за поданням лише органів місцевого самоврядування. Це не узгоджується зі статтею 140 Конституції України, відповідно до якої місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання лише місцевого значення. Вибори ж парламенту не належать до таких питань. Таким чином, органи державної влади Законом безпідставно усуваються від забезпечення вирішення відповідних питань виборчого процесу, применшується загальнодержавне значення виборів до єдиного органу законодавчої влади України.

13. Не можна погодитись і з установленою тривалістю виборчого процесу (170 днів), оскільки це неминуче призведе до зайвого витрачання значних бюджетних коштів, зокрема на забезпечення діяльності виборчих комісій, проведення передвиборної агітації тощо, а також до відволікання на тривалий час органів державної влади та органів місцевого самоврядування, багатьох людей від розв’язання актуальних соціально-економічних проблем у державі та витрачання значного часу на здійснення передбачених Законом виборчих процедур. Усе це буде надзвичайно обтяжливим для держави. Виходячи з практики попередніх виборчих кампаній в Україні, міжнародного досвіду (у переважній більшості держав вибори до парламентів проводяться за місяць-два), тривалість виборчого процесу по виборах народних депутатів в Україні має бути не більшою ніж 90 днів.

13. У зв’язку з пропозицією скоротити тривалість виборчої кампанії Президент пропонує встановити для партій (блоків) інший необхідний розмір у збиранні підписів: замість 500 тисяч підписів виборців і не менш ніж по 17 тисяч підписів виборців у більшості регіонів України – 300 тисяч підписів виборців і не менш ніж по 10 тисяч підписів виборців. Для депутатів, які балотуються по одномандатних округах, пропонується поріг у 4 тисячі підписів виборців знизити до 3 тисяч.

14. Крім того, відповідно до частини першої статті 16 Закону УРСР «Про мови в Українській РСР» документація про вибори народних депутатів оформляється українською мовою. Таким чином, без володіння українською мовою будь-який член виборчої комісії не зможе належним чином виконувати покладені на нього обов’язки щодо підготовки та проведення виборів. У зв’язку з цим вважаю зайвим у Законі наголошувати на тому, що володіти державною мовою повинен лише секретар окружної або дільничної виборчої комісії.

Слід зазначити, що текст президентського вето здебільшого складається з політичних оцінок. Очевидно, автори пропозицій Президента намагались якомога більше наблизити суть зауважень щодо прийнятого Закону до розгорнутої пропагандистської кампанії з дискредитації зусиль депутатів ухвалити такий виборчий закон, який би сприяв подальшому зростанню ролі політичних партій у суспільно-політичному житті країни і виборчому процесі зокрема. В той же час простежується чітке бажання Президента не лише зберегти, а й законодавчо посилити контроль виконавчої вертикалі за ходом виборчого процесу. У цьому контексті пропозиції щодо залучення до формування виборчих комісій місцевих органів виконавчої влади органічно кореспондуються з намірами Президента при цьому ж мати спостерігачів від влади у тих самих комісіях. Спрямована на мінімізацію фальсифікацій під час підрахунку голосів норма Закону, згідно з якою представники політичних партій підписують контрольні листи виборчих документів, відкидається Президентом як така, що невиправдано надає іншим, окрім органів влади, суб’єктам виборчого процесу непритаманні їм функції.

І разом з цим авторів тексту зауважень непокоїть нерівність у відносинах з суспільством органів влади та політичних партій на користь останніх. Проте політичні партії є елементом самоорганізації громадян для реалізації своїх політичних інтересів, елементом громадянського суспільства. Отже, покладання на політичні партії обов’язку надавати інформацію, в тому числі засобам масової інформації, про свою діяльність у виборчому процесі, на відміну від органів влади, є втручанням у діяльність політичних партій, намаганням їх одержавити. Надання необхідної інформації щодо діяльності політичних партій (програма, виборчий список, фінансовий звіт, у тому числі й річний) вже передбачено як виборчим законодавством, так і Законом України «Про політичні партії в Україні».

Слід зауважити й небажання Президента надати рівні можливості політичним партіям і блокам у використанні засобів масової інформації. Досвід минулих виборчих кампаній засвідчив, що в умовах монополізації мас-медійного простору навіть передбачений виборчим законодавством обсяг появи в ефірі державного телебачення опозиційних політичних партій ставав не способом інформування виборців про суб’єктів передвиборної агітації, а преамбулою для суб’єктивних розлогих коментарів телеведучих.

Втім, динаміка проходження проектів Закону України «Про вибори народних депутатів України» свідчить про бажання Президента досягнути максимально оптимального для виконавчої вертикалі виборчого закону, використовуючи щоразу вето як засіб для створення умов цейтноту для депутатів. Невизначеність щодо правил виборчих перегонів за п’ять місяців до дня виборів змусить Верховну Раду рано чи пізно поступитись у боротьбі з Президентом.

На сьогодні чинним залишається Закон України «Про вибори народних депутатів України», ухвалений ще 24 вересня 1997 року. Проте неможливість проведення за чинним законом наступних парламентських виборів зумовило рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про вибори народних депутатів України» (справа про вибори народних депутатів України) від 26 лютого 1998 року. Конституційний Суд визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), такі положення Закону України «Про вибори народних депутатів України»:

1. Положення Закону, за яким:«Вважається, що виборці, які не брали участі у голосуванні на виборах, підтримують результати волевиявлення тих виборців, які взяли участь у голосуванні на виборах» (друге речення частини четвертої статті 1 Закону).

2. Положення Закону, за якими обмежується здійснення виборчих прав громадянами України:

2.1. «Здійснення виборчого права зупиняється для осіб, які за вироком суду перебувають в місцях позбавлення волі, – на час перебування в цих місцях» (друге речення частини четвертої статті 3 Закону);

2.2. «Військовослужбовці Збройних Сил, Національної гвардії, Прикордонних військ, Управління державної охорони, військ Цивільної оборони, Служби безпеки України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, крім тих осіб, які проходять строкову військову або альтернативну (невійськову) службу, особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України, судді і прокурори, а також державні службовці можуть бути зареєстровані кандидатами в депутати, якщо на момент реєстрації вони подадуть до окружної виборчої комісії особисте зобов’язання про припинення виконання службових повноважень на період виборчої кампанії» (частина сьома статті 3 Закону).

3. Положення Закону в частині покладення на кандидатів у народні депутати України обов’язку звільнятися «на період виборчої кампанії від виконання виробничих або службових обов’язків за місцем роботи з наданням неоплачуваної відпустки» (частина перша статті 27 Закону).

4. Положення Закону, за якими обмежується захист виборчих прав громадян у судовому порядку:

4.1. щодо оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій за умови, «якщо інший порядок оскарження не встановлено законом» (частина перша статті 15 Закону);

4.2. щодо незабезпеченості права громадян на оскарження до суду дій чи бездіяльності посадових і службових осіб дільничних, окружних та Центральної виборчих комісій (частини перша, третя, п’ята статті 15 Закону);

4.3. щодо унеможливлення оскарження до суду рішення окружної виборчої комісії про визнання народного депутата України обраним та визнання виборів недійсними (частини шоста і восьма статті 43 Закону).

5. Положення Закону стосовно порядку висування і реєстрації кандидатів у народні депутати України та проведення передвиборної агітації:

5.1. щодо надання одній і тій же особі права бути включеною до списку кандидатів у народні депутати України від політичної партії, виборчого блоку партій для участі у виборах по багатомандатному загальнодержавному виборчому округу та одночасно висунутою в одномандатному виборчому окрузі (частина третя статті 20 Закону);

5.2. щодо звільнення від збору підписів виборців у відповідному одномандатному виборчому окрузі на підтримку особи, яка висувається зборами (конференціями) обласних, республіканських в Автономній Республіці Крим, міських у містах Києві і Севастополі осередків політичних партій, виборчих блоків партій, списки кандидатів у народні депутати України яких зареєстровані Центральною виборчою комісією (пункт 2 частини першої статті 25 Закону);

5.3. щодо ненадання політичним партіям, що не висунули списки кандидатів у народні депутати України і списки яких не зареєстровані Центральною виборчою комісією по багатомандатному загальнодержавному виборчому округу, права висувати своїх кандидатів у народні депутати України в одномандатних виборчих округах (частина перша статті 22 Закону);

5.4. щодо встановлення неоднакового терміну висування до списків кандидатів у народні депутати України від політичних партій, виборчих блоків партій для участі у виборах по багатомандатному загальнодержавному виборчому округу і висування кандидатів у народні депутати України в одномандатних виборчих округах (частина шоста статті 21, частина четверта статті 22 Закону);

5.5. щодо встановлення неоднакового терміну для реєстрації списків кандидатів у народні депутати України від політичних партій, виборчих блоків партій в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі і для реєстрації кандидатів у народні депутати України в одномандатних виборчих округах (частина п’ята статті 24, частина шоста статті 25 Закону);

5.6. щодо встановлення неоднакового терміну для забезпечення виготовлення передвиборних плакатів політичних партій, виборчих блоків партій, списки кандидатів у народні депутати України від яких зареєстровані, і забезпечення друкування передвиборних плакатів кандидатів у народні депутати України, зареєстрованих у відповідному одномандатному виборчому окрузі (частина перша статті 32, частина перша статті 33 Закону).

6. Положення Закону:

6.1. щодо встановлення винятків із чинного законодавства України, згідно з якими кандидат у народні депутати України під час виборчої кампанії «не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, заарештований або підданий заходам адміністративного стягнення, які накладаються в судовому порядку, без згоди Центральної виборчої комісії» (частина четверта статті 27 Закону);

6.2. щодо збереження заробітної плати за останнім місцем роботи довіреним особам кандидатів у народні депутати України на час звільнення їх від виконання виробничих або службових обов’язків, необхідний для підготовки і проведення зборів та інших передвиборних заходів, передбачених Законом України «Про вибори народних депутатів України» (частина п’ята статті 29 Закону).

7. Положення частини одинадцятої статті 42 Закону, згідно з яким при встановленні результатів виборів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі в списку кандидатів у народні депутати України від політичної партії, виборчого блоку партій «пропускаються кандидати, обрані в одномандатних виборчих округах».

 

У результаті рішення Конституційного Суду чинний закон не може бути застосований без відповідного законодавчого врегулювання. Якщо інші норми закону, що визнані неконституційними, автоматично вилучені з тексту й не потребують обов’язкових змін, то без внесення змін до положень, які втратили юридичну силу згідно з пунктом 5 рішення Конституційного Суду (стосовно порядку висування і реєстрації кандидатів у народні депутати України та проведення передвиборної агітації), проведення виборів заблоковано.

Найбільш вірогідним варіантом розвитку подій є прийняття нової редакції закону з урахуванням основних пропозицій Президента за умов загальної тривалості кампанії 90-120 днів. Принципове значення тут матиме тривалість періоду виборчої агітації. Цілком очевидно, що цей період повинен складати щонайменше 60, а не 30 днів як пропонується Президентом. Його подовження можливе або шляхом збільшення тривалості кампанії, або шляхом заміни процедури реєстрації політичних партій (блоків) і кандидатів із процедури збору підписів на процедуру фінансової застави. Компромісом при формуванні виборчих комісій може бути введення до їх складу представників політичних партій, що мають фракції у нинішньому складі парламенту, або змішаний принцип (за участі політичних партій, блоків та органів місцевого самоврядування).