НОВІ ПРАВИЛА
парламентської ВИБОРЧОЇ КАМПАНІЇ-2002:
переваги і недоліки

30 жовтня 2001 року Президент України нарешті підписав прийнятий 18 жовтня Верховною Радою Закон України «Про вибори народних депутатів України». Таким чином було поставлено крапку в багаторічному протистоянні між парламентом та главою держави за новий виборчий закон.

У результаті багаторазового накладання вето Президентом і подальшого прийняття парламентарями чергової нової редакції закону, суспільство хоч і не отримало принципово реформованих виборчих правил (на основі пропорційної системи виборів), проте суттєво покращаного вигляду набула «стара» змішана система. У порівнянні з Законом України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року (з подальшими змінами і доповненнями та з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 року) у правилах виборчих перегонів з’явилися такі принципові нововведення:

1. Значно скорочено терміни проведення виборчої кампанії (за старим законом виборча кампанія почалася б 12 жовтня, за новим чинним законом старт кампанії буде даний 31 грудня). Внаслідок цього вся виборча кампанія має максимально стислий графік і змушує суспільство з початком наступного року цілком зануритись у вибори.

2. Змінено й деталізовано порядок формування виборчих комісій. Відповідно до Закону 1997 року до складу окружних виборчих комісій обов’язково включалися по одному представникові від політичних партій, виборчих блоків партій, списки яких зареєстровані для участі у виборах у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. Згідно з новим законом у виборах мають право брати участь лише ті політичні партії, які були створені не менше ніж за рік до виборів. А до складу окружних виборчих комісій обов’язково включаються представники партій (блоків), які подолали чотирьохвідсотковий бар’єр на попередніх виборах народних депутатів України, та партії, які у поточному складі Верховної Ради України мають свої партійні фракції (фракції блоків). Представники від інших партій (блоків) включаються до складу окружних виборчих комісій шляхом жеребкування, що проводиться Центральною виборчою комісією.

3. Відповідно до статті 5 старого закону право висування кандидатів у депутати належить громадянам України, які мають право голосу. Це право реалізується ними як шляхом самовисування, так і через політичні партії, виборчі блоки партій, а також збори громадян і трудові колективи. Відповідно до статті 9 підписаного Президентом Закону висування кандидатів у депутати відбувається через політичні партії (блоки), а також шляхом самовисування. Усунення трудових колективів від офіційної участі у виборчій кампанії сприятиме мінімізації впливу так званого «адміністративного ресурсу».

4. Передбачене у старому законі обов’язкове збирання підписів на підтримку виборчого списку політичної партії (блоку) і кандидатів у одномандатних виборчих округах трансформоване у грошову заставу. Якщо для політичних партій (блоків) механізм грошової застави є більш стимулюючим і адекватним (витрати на збирання підписів не відшкодовуються, а внесення 255 тисяч гривень застави для реальної політичної партії не є проблематичним), то вимога внесення застави щодо одномандатників (1020 гривень) є сумнівною з точки зору Конституції України і очевидно потребує розгляду в Конституційному Суді України. Ймовірно, депутатам доцільніше було б передбачити в законі альтер­нативу - або застава, або збирання підписів на підтримку списків і кандидатів у округах.

5. У попередньому законі містилась норма, згідно з якою політичні партії (блоки) і кандидати в депутати в округах мали право відкривати рахунки виборчих фондів. При цьому розмір виборчого фонду законодавчо не був обмежений. У результаті, відкриття таких рахунків не мало ніякого юридичного сенсу. Відсутність імперативної норми призвела до багатьох колізій під час минулих парламентських виборів, оскільки не всі партії (блоки) відкривали рахунки виборчих фондів, а розрахунки здійснювались через будь-які треті організації. Фінансово потужніші політичні партії (блоки) і кандидати-мажоритарники мали необмежені переваги відносно менш заможних. Згідно з частиною другою статті 32 нового закону партія (блок), кандидатів у депутати від яких зареєстровано в багатомандатному окрузі, кандидат у депутати, зареєстрований в одномандатному окрузі, для фінансування своєї передвиборної агітації зобов’язані утворити свої виборчі фонди. Крім цього, розмір виборчого фонду політичної партії (блоку) не може перевищувати ста п’ятдесяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а кандидата у депутати, зареєстрованого в одномандатному окрузі, - десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Такий порядок дозволяє здійснювати фінансовий контроль за виборчою кампанією і політичною агітацією, мінімізує різницю у фінансовому стані кандидатів.

6. Новим законом зроблено спробу вдосконалити правила проведення передвиборної агітації. Згідно зі статтею 53 Закону передвиборна агітація у ЗМІ усіх форм власності за рахунок коштів виборчого фонду партії (блоку), кандидата у депутати, зареєстрованого в одномандатному окрузі, здійснюється на умовах рівної оплати за одиницю ефірного часу чи друкованої площі та обмежується лише граничним розміром витрат виборчого фонду. Розцінки вартості за одиницю друкованої площі та за одиницю ефірного часу встановлюються відповідними засобами масової інформації не пізніш як за 80 днів до дня виборів у розмірі, який не може перевищувати розмір плати за комерційну рекламу і не повинен змінюватися протягом виборчого процесу.

У той же час, відсутність в Україні правового врегулювання питання політичної реклами призвело до появи абсурдної норми частини другої статті 51 Закону, згідно з якою передвиборна агітація у період виборчого процесу поза строками, встановленими у Законі (агітація починається за 50 днів до виборів і закінчується за день до виборів), забороняється. У результаті спостерігаємо парадоксальну ситуацію: до початку виборчого процесу (за 90 днів до виборів) ніяких обмежень щодо політичної агітації не існує (що наочно підтверджується в сьогоднішніх ЗМІ); з початком періоду виборчого процесу агітація різко припиняється; за 50 днів до виборів агітація відновлюється. Таким чином, в Україні можна здійснювати політичну агітацію цілий рік, за винятком періоду від 90 до 50 днів до дня виборів.

Характеризуючи в цілому прийнятий Закон, можна стверджувати, що він значно кращий за попередній, проте не є досконалим і, як і всі попередні редакції виборчого закону, має яскраво виражені риси тимчасового характеру на перехідний період.

Підтвердженням цієї тези стало й те, що підписавши цей Закон, Президент одночасно направив зауваження до нього до Верховної Ради. Зокрема, Президент зазначив, що в Законі при формуванні дільничних виборчих комісій не встановлено граничної чисельності складу комісій, що, на його думку, «може призвести до утворення надмірно великих за складом дільничних виборчих комісій, зайвої напруженості у відносинах та суперечок між партіями, їх представниками і у зв’язку з цим - до неефективного виконання покладених на комісії завдань». Проте, немає сумніву, що передбачений порядок формування комісій є достатньо демократичним, а завдяки представленню у комісіях різних політичних сил збільшуються межі прозорості, відкритості й демократичності виборчого процесу.

На думку Президента, «не узгоджується з частиною п’ятою статті 36 Конституції України передбачене Законом обмеження прав політичних партій шляхом недопущення до участі у виборах тих з них, які було утворено менше ніж за рік до виборів». Частина п’ята статті 36 Конституції України стверджує: усі об’єднання громадян рівні перед законом. Закон же встановлює спеціальні правила проведення виборів і навряд чи умова реєстрації партії не пізніше ніж за рік до виборів порушує рівність об’єднань громадян (з таким успіхом можна вважати порушенням рівності наявність різного вікового цензу громадян для участі у виборах).

Слушним є зауваження Президента про те, що у Законі залишено норму, за якою партії (блоки), кандидати в депутати на власний розсуд будуть визначати, яка інформація про них, поширена ЗМІ, є явно недостовірною. Відповідно до Конституції та законів України всі суперечки у цій сфері, включаючи оскарження дій посадових та службових осіб ЗМІ, захист честі і гідності, мають розв’язуватися виключно судом. Інша річ, що подібні суперечки все одно будуть вирішуватись у судах, не зважаючи на продекларовану у виборчому законі норму.

Викликає здивування зауваження Президента про те, що «Запроваджується не обмежена Законом можливість виключення партією з її виборчого списку по багатомандатному округу занесених до нього осіб як безпосередньо перед виборами, так і після розподілу депутатських мандатів, що створює умови для маніпулювання правом громадянина бути обраним до Верховної Ради України та ускладнює реалізацію виборцями їхніх конституційних прав». Очевидно, такі тлумачення йдуть у одному руслі з принциповим несприйняттям главою держави інституту політичних партій і нерозумінням їхньої ролі у суспільстві, адже вказані норми спрямовані виключно на посилення внутрішньопартійної дисципліни. «Ускладнення реалізації виборцями конституційних прав» взагалі не відбувається, оскільки суть голосування по багатомандатному округу полягає в тому, що виборці підтримують певну політичну партію (блок), а не конкретну особу в списку.

Як бачимо, Президент не зробив принципових зауважень до Закону. Направлений до Верховної Ради лист із зауваженнями лише демонструє недосконалість нових правил виборів, а не позицію глави держави.

Реальна позиція Президента проявилась у підписаному того ж 30 жовтня 2001 року Указі № 1022 «Про забезпечення реалізації прав громадян, принципів демократичного суспільства, відкритості та прозорості у процесі підготовки і проведення виборів 2002 року». Як зазначається в Указі, метою його видання є «створення належних умов для реалізації конституційного права громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, неухильного додержання принципів демократії, відкритості і прозорості, здійснення свідомого волевиявлення виборців під час підготовки та проведення виборів народних депутатів України, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, що відбудуться у 2002 році, підтримання зусиль громадськості, спрямованих на вирішення цих завдань».

Зміст Указу з правової точки зору виглядає неоднозначним. Пояснювати Кабінету Міністрів України, центральним та місцевим органам виконавчої влади, що «створення належних умов та сприяння проведенню у 2002 році виборів… у повній відповідності з Конституцією та законами України, з урахуванням кращого європейського і світового досвіду у даний час є одним з найбільш відповідальних завдань у сфері забезпечення реалізації основних політичних прав громадян, утвердження найважливіших цінностей демократичного суспільства», слід, очевидно, на спеціальних семінарах або курсах підвищення кваліфікації кадрів, а не шляхом видання нормативного акту. Адже доручення Кабінету Міністрів України, Раді міністрів АР Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям «оперативно вживати необхідних заходів для забезпечення неухильного додержання посадовими і службовими особами органів виконавчої влади під час виборчої кампанії вимог законодавства про вибори з питань, що належать до їх відання», є їх обов’язком згідно з Конституцією України та законами. У цьому контексті суть Указу полягає в тому, що в Україні для державних органів не достатньо наявності Конституції та законів, потрібні ще додаткові безпосередні вказівки глави держави.

Позитивним є пункт 2 Указу, згідно з яким підтримано ініціативу Центральної виборчої комісії щодо утворення на період проведення у 2002 році виборів методичного центру у місті Києві та його відділень в регіонах для оперативного надання суб’єктам виборчого процесу необхідної їм інформації, консультацій із виборчого законодавства та іншої практичної допомоги. За умов низької правової культури населення та відсутності з боку органів влади «неухильного додержання принципів демократії, відкритості і прозорості», подібні методичні центри можуть бути одним з джерел інформації та іншої допомоги для громадян України.

З іншого боку, пунктом 4 Указу органам державної влади доручено сприяти разом з державними та комунальними ЗМІ, правоохоронними органами діяльності утворюваних відповідними виборчими комісіями прес-центрів. Яким чином правоохоронні органи повинні сприяти цим прес-центрам, залишається незрозумілим (і загрозливим).

Пункт 6 Указу містить сумнівну з правової точки зору норму, відповідно до якої Державний комітет інформполітики, телебачення і радіомовлення України, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення разом з ЦВК повинні створити громадську раду, якій рекомендовано розробити порядок використання ЗМІ, перш за все державних. Порядок використання ЗМІ під час виборів докладно передбачений Законом «Про вибори народних депутатів України» і не може коригуватися громадськими діячами, підібраними державними органами.

Очевидно, відповідь на запитання щодо сенсу виданого Указу міститься у політичній площині і має зовнішньо і внутрішньополітичний підтексти. З одного боку, метою Указу є бажання задекларувати «урахування кращого європейського і світового досвіду» для заспокоєння міжнародної громадськості. А з іншого, - органам державної влади дано дозвіл активно включатися у виборчу кампанію і всіляко «контролювати процес». Таким чином, Президент сподівається шляхом адміністративного впливу подолати всі негативні (з його точки зору) нововведення Закону України «Про вибори народних депутатів України» і зберегти свою визначальну роль у виборчому процесі.

Таким чином, нинішнє виборче законодавство є найбільш демократичним за період незалежності України. Найчіткіше визначено процедуру здійснення виборчої кампанії, яка завжди піддавалася найбільшій критиці та двозначному тлумаченню. Проте, в умовах існуючого неправового режиму залишається відкритим питання щодо можливості реалізувати під час виборів цю доволі демократичну виборчу модель.