Відносини Україна-НАТО: ретроспектива і перспектива

Постійна модернізація механізму співпраці України і НАТО, що характеризує відносини з НАТО за останнє десятиліття, значною мірою зумовлена тим, що проблема постання нових викликів безпеки потребує адекватної відповіді.

Відносини України з НАТО деякі оглядачі небезпідставно оцінюють як найбільш продуктивні з тих, що їх має Україна з усіма іншими міжнародними організаціями світу.

Налагодження українською елітою контактів між Києвом і Брюсселем почалося восени 1991 року. 8 лютого 1994 року Україна, оцінивши ініційовану НАТО Програму «Партнерство заради миру» (ПЗМ) як важливий елемент загальної струк­тури європейської стабільності і безпеки, що спрямована на подальший розвиток і практичне поглиблення стосунків Альянсу з країнами-членами Ради Північно­атлантичного співробітництва (РПАС), а також з іншими зацікавленими країнами ОБСЄ в галузі оборони, військового співробітництва та миротворчих операцій, першою з країн СНД підписала Рамковий документ ПЗМ, а 25 травня передала керівництву НАТО свій Презентаційний документ з приводу власної участі у програмі ПЗМ. У цьому документі було висловлено готовність до співпраці з НАТО у конкретних сферах військового і цивільного характеру і намічено низку пріори­тетних напрямів співробітництва. У березні 1994 року започатковуються безпосеред­ні консультації України з НАТО за формулою «16+1», тематика яких доповнювала й розвивала принципи взаємодії Києва і Брюсселя, визначені в ході візитів Президента України до штаб-квартири НАТО у Брюсселі. Ці принципи полягали у визнанні НАТО територіальної цілісності і недоторканості кордонів України, підтримці демократичного шляху розвитку України, без’ядерного статусу нашої держави. Іншим результатом поступового усвідомлення керівництвом України зовнішньополітичних можливостей, детермінованих взаємодією з НАТО, став механізм консультацій, передбачених параграфом 8 Рамкового документу ПЗМ, в якому, зокрема, зазначається, що НАТО консультуватиметься з будь-яким активним учасником Програми ПЗМ, якщо цей партнер відчуватиме пряму загрозу своїй територіальній цілісності, політичній незалежності чи безпеці і звернеться до Брюсселя з відповідним проханням. Існування такого механізму повинно було вплинути на держави, що збиралися висунути територіальні претензії до України. Україна одного разу скористалася механізмом, закладеним у ПЗМ, і 1996 року отримала від РПАС політичну підтримку своєї територіальної цілісності, після того, як Державна Дума Російської Федерації висловилася проти українського статусу міста Севастополя.

У червні 1995 року Генеральний секретар НАТО Манфред Вернер і Міністр закордонних справ України Геннадій Удовенко обмінялися відповідними листами, у яких фактично було складено першу Індивідуальну програму партнерства (ІПП-95) між Києвом і Брюсселем, розраховану на 1996-1998 роки. Цією програмою передбачалося проведення низки спільних заходів України з НАТО та окремими державами-членами Альянсу, спрямованих на зміцнення довіри між сторонами та нарощування можливостей координації між Збройними Силами України і НАТО. Цією ж програмою було започатковано й проведення регулярних військових навчань країн НАТО на території України та військових навчань за межами України, в яких брали участь українські підрозділи.

Основоположною подією у справі розвитку відносин між Україною і НАТО стало підписання у Мадриді 9 липня 1997 року Президентом України Л. Кучмою та лідерами всіх держав-членів Альянсу Хартії про особливе партнерство між Україною та НАТО. Хартію підписано з метою розвитку відносин «особливого і ефективного» партнерства, яке, як відзначається у Хартії, «сприятиме більшій стабільності і просуванню спільних демократичних цінностей в Центрально-Східній Європі». Принципи відносин особливого партнерства, механізми їх втілення, а також сфери співробітництва між Києвом і Брюсселем, визначені у документі, безпосередньо стосуються військової сфери України. Країни-члени НАТО підтримали гарантії безпеки, які отримала Україна від усіх п’яти ядерних держав – учасниць ДНЯЗ як без’ядерна держава – учасниця цього Договору. Сторони визначили форми реалізації співробітництва, сфери та механізми проведення консультацій з питань запобігання конфліктам, управління кризами, підтримання миру, врегулювання конфліктів та проведення гуманітарних операцій.

Слід наголосити, що Хартією передбачено, що Україна та НАТО створюють спеціальний орган для проведення спільних консультацій у кризовій ситуації, якщо Україна вбачатиме існування прямої загрози своїй територіальній цілісності, політичній незалежності або безпеці, що дозволяє оцінювати документ з позицій його додаткового впливу на забезпечення не лише військової, але й національної безпеки України загалом. Власне цей консультативний механізм Комісії Україна-НАТО і є одним з головних досягнень Хартії, а також і всієї співпраці між Україною і НАТО. Він дає можливість Україні консультуватися з НАТО одразу під час загострення зовнішньої загрози у будь-який момент, коли Україна відчує таку небезпеку.

У Хартії зазначено, що Комісія Україна-НАТО, скликання якої на рівні Північноатлантичної Ради планується не менше двох разів на рік, передбачає взаємний контроль за виконанням положень документу. Знову ж таки слід підкреслити, що Україна стала першою державою в Центрально-Східній Європі, яка має подібний механізм консультацій та співробітництва з Альянсом. Час підтвердив, що Комісія виявилася дієвим органом. Регулярні зустрічі у рамках Комісії Україна-НАТО міністрів оборони та закордонних справ України та держав НАТО дозво­ляють підтримувати високий рівень діалогу між сторонами та сприяють модернізації механізму відносин між Україною та НАТО, швидкому вирішенню проблем, що накопичилися у відносинах між обома сторонами. Підписання Хартії про Особливе Партнерство у Мадриді в 1997 році стало офіційним визнанням важливості для НАТО і Європи в цілому незалежної, стабільної та демократичної України. У Хартії зазначено, що «Україна та НАТО створять кризовий консультативний механізм для проведення спільних консультацій в будь-якому випадку, коли Україна вбачатиме пряму загрозу своїй територіальній цілісності, політичній незалежності або безпеці».

У тому ж V розділі цієї Хартії зазначено, що «союзники по НАТО продовжу­ватимуть підтримувати суверенітет та незалежність України, її територіальну цілісність, демократичний розвиток, економічне процвітання та її статус без’ядерної держави, а також принцип непорушності кордонів, як ключові фактори стабільності та безпеки у Центрально-Східній Європі та на континенті в цілому». Країни-члени НАТО також підтримали гарантії безпеки, які отримала Україна від п’ятьох ядерних держав – учасниць Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як без’ядерна держава – учасниця ДНЯЗ.

Таким чином, Україна отримала важливу психологічну підтримку з боку найпотужнішого воєнного альянсу світу. Хоча реальних зобов’язань, крім обіцянки консультуватися з Україною в разі агресії проти неї, Хартія про особливе партнерство між Україною і НАТО не надала, вона все ж має суттєве практично-політичне значення. Хартію підписали лідери демократичних держав, а демокра­тич­ні держави намагаються максимально уникати порушення своїх договірних зобов’язань. А це означає, що в разі агресії проти України, її окупації, чи окупації части­ни української території країна-агресор не може розраховувати на визнання факту окупації щонайменше дев’ятнадцятьма розвинутими країнами світу, що стано­влять найвпливовіший політичний та військовий блок. А це, у свою чергу, могло б створити для країни-агресора серйозні міжнародні проблеми через апеляцію до зафіксованого на час підписання Хартії міжнародного «статус-кво». Крім того, положення Хартії забезпечують Україні сприятливий політичний клімат на її західних кордонах в разі агресії проти нашої держави, а також, про що буде зазначено нижче, закладає базис для практичної співпраці України і Альянсу. Хартію про особливе партнерство між Україною і НАТО, аналога якій немає у практиці договорів, укладених Північноатлантичним альянсом (за винятком Акту Росія–НАТО та підписаної в травні 2002 року Угоди між Росією та НАТО щодо утворення спеціального органу з консультативними повноваженнями у сфері безпеки та владними повноваженнями у сфері боротьби з тероризмом, нерозповсюдження зброї масового знищення тощо – так званої «двадцятки»), можна розглядати як перший, але важливий крок України до інтеграції у євроатлантичні структури безпеки.

Таким чином, Хартія відповідала проголошеній Україною стратегії посилення інтеграції до європейських та трансатлантичних структур найближчими роками. Україна і НАТО погодилися проводити консультації щодо розвитку євроатлантичної безпеки та стабільності, а також у галузях попередження конфліктів, врегулювання криз, підтримки миру та проведення гуманітарних операцій. Позитивні військово-політичні наслідки підписання Хартії для держави очевидні:

1.  НАТО визнала і підтримала стратегічний курс України на інтеграцію до європейських та євроатлантичних структур. Україна вперше визнана невід’ємною складовою частиною Центрально-Східної Європи.

2.  Хартією Україна–НАТО та Актом Росія–НАТО було фактично створено політичний клімат для відносно безконфліктного розширення Альянсу за рахунок приєднання до нього у 1999 році Польщі, Угорщини та Чехії, що є додатковим аргументом для розбудови принципово нової системи безпеки у Європі.

3.  Зменшена загроза нового розподілу Європи на сфери впливу та залишення України у «буферній зоні» між Заходом і Сходом.

4.  Україна отримала додаткові стимули практичного реформування власних Збройних Сил у відповідності із західними зразками на основі принципів демократичного контролю над їх діяльністю, політична доцільність і виправданість якого перевірена багаторічною теорією і практикою військового будівництва країн НАТО.

Тож, факт підписання Хартії з НАТО став вагомим чинником усвідомлення самим Заходом важливості України, значення її належності до євроатлантичної спільноти як гарантії миру і зменшення ймовірності катастрофічних сценаріїв розвитку в регіоні. Хартія України з НАТО чітко вказала Заходові на ті можливості для безпеки, які відкриває співпраця з Україною.

Починаючи з 1998 року Президент України також кожні два роки своїм Указом затверджував урядову програму дій у галузі співпраці між Україною і НАТО. Аналогічні плани співпраці з НАТО мали лише країни, безпосередньо запрошені до членства в Альянсі, що у свою чергу свідчить про особливий характер відносин між Україною і НАТО в період після підписання Хартії. Так, зокрема, Урядова програма співпраці з НАТО до 2001 року, затверджена 1998 року, стала першим документом такого типу ухвалена з-поміж держав – не членів НАТО. Державна програма співробітництва України з НАТО на 2001-2004 роки, затверджена Указом Президента України від 27 січня 2001 року № 58/201, визначає основні механізми військового-політичного співробітництва з Альянсом.

Природнім продовженням курсу, взятого під час підписання Хартії про особливе партнерство між Україною і НАТО, стало ухвалення 23 травня 2002 року Радою національної безпеки і оборони України в цілому Стратегії євроатлантичної інтеграції України, остаточною метою якої проголошений повноправний вступ до НАТО. Стратегією передбачається поетапний процес поглиблення і розширення співпраці з НАТО на основі нових реалій з кінцевою метою: в майбутньому приєднання України до цієї системи колективної безпеки. Цей курс підтвердили наступні документи, ухвалені вищими органами влади України, зокрема, Указ Президента про введення Стратегії в дію.

Для того, щоб колись, в майбутньому приєднатися до НАТО, слід дотриматися плану дій щодо набуття членства, принципові засади якого є спільними для всіх претендентів на членство, однак кроки щодо детального втілення є індивідуальними для кожної держави-претендента на вступ до НАТО.

Ухвалення рішення щодо приєднання у майбутньому України до НАТО було зумовлено низкою суб’єктивних та об’єктивних чинників. Серед об’єктивних – відповідність гарантій, які надає НАТО своїм членам, об’єктивно визначеним або зафіксованим у державних документах України національним інтересам (захист від зовнішньої агресії, непорушність кордонів і повітряного простору тощо).

У той же час у цьому рішенні було поєднано національні інтереси України з суб’єктивними корпоративними інтересами тодішнього українського керівництва. Останні полягали у нормалізації відносин із Заходом, зіпсованих «касетним скандалом». Варто також відзначити, що альянс НАТО, який є безумовним ядром «Заходу», не був організацією, що прямо критикувала український правлячий режим. Річ у тім, що для НАТО є визначальними проблеми безпеки, і по ключових питаннях мотиви безпеки як правило переважають у визначенні змісту співпраці з тією чи іншою країною над мотивами «демократичної солідарності».

Механізм співпраці між Україною і НАТО поступово модифікується, починаючи від поодиноких контактів на початку 90-их років і до широкої співпраці по цілому спектру проблем із використанням механізмів як загальнонатовських, так і створених спеціально для відносин з Україною структур і організацій.

Важливим форумом для співпраці між Україною і НАТО у широкому колі понад 40 країн, зацікавлених у безпеці в Євроатлантичному регіоні, є Рада Євроатлантичного Партнерства (РЄАП). Участь України у діяльності РЄАП (до травня 1997 року – Ради Північноатлантичного Співробітництва) важлива для дослідження розвитку зв’язків України з НАТО.

Приєднання України до РПАС відбулося 10 березня 1992 року. РЄАП є органом постійного діалогу між НАТО і її партнерами, як незалежний від ОБСЄ форум, що має доповнювати існуючі інститути європейської безпеки, сприяти зміцненню стабільності у регіоні. РЄАП має сприяти державам – не членам НАТО у реалізації їхнього прагнення стати членами Альянсу, якщо вони того забажають.

РЄАП – це орган, який займається розвитком діалогу, співробітництва та консультацій між НАТО і партнерами по співробітництву, забезпечує підґрунтя для співпраці і консультацій між окремими членами РЄАП та Альянсом. РЄАП має статус спільного консультативного форуму, який сприяє співпраці між НАТО та її партнерами в політичній галузі та у сфері безпеки. Структура РЄАП забезпечує більш активне залучення країн-партнерів до прийняття рішень стосовно заходів, у яких вони беруть участь.

Військовий комітет євроатлантичного партнерства (ВК ЄАП) НАТО є одним з механізмів діяльності Ради євроатлантичного партнерства (РЄАП). ВК ЄАП на рівні начальників генеральних штабів є одним з видів роботи РЄАП для обміну думками та вирішення поточних питань у суто військовому напрямку співробітництва. На сьогоднішній день РЄАП налічує 46 членів, серед яких 19 країн-членів НАТО та 27 партнерів (на липень 2002 року). Усі члени РЄАП, за виключенням Таджикистану, є членами програми ПЗМ.

Серед інших структур та механізмів співпраці між Україною і НАТО слід виокремити наступні:

– Співробітництво у рамках програми НАТО «Партнерства заради миру» (ПЗМ) з лютого 1994 року. Однією з цілей програми проголошено підготовку до членства в НАТО тих країн, які бажають цього, і налагодження співробітництва у сфері безпеки з країнами, які не мають наміру у майбутньому приєднуватися до НАТО. Учасниками програми ПЗМ є як країни-апліканти до НАТО, так і країни, які не збираються ставати членами НАТО. У рамках програми країни-учасниці та НАТО визначають перелік заходів на визначений термін (від року до двох), військових і невійськових заходів, що сприятимуть зміцненню безпеки в Євроатлантичному регіоні, довіри між НАТО та країнами-партнерами, та обороноздатності країн-учасниць.

– Державна міжвідомча комісія (ДМК) з питань співробітництва України з НАТО, що регулярно проводить свої зустрічі на рівні міністрів закордонних справ та оборони і постійних представників. Державна міжвідомча комісія з питань співробітництва України з НАТО утворена Указом Президента України від 3 квітня 1997 року № 292/97 з метою забезпечення ефективного співробітництва з Альянсом та керівництва зовнішньополітичною діяльністю України у цій сфері. ДМК є дорадчим органом, утвореним для підготовки пропозицій з питань співробітництва з керівними та виконавчими структурами НАТО, з державами-членами НАТО та державами-партнерами програми ПЗМ, а також пропозицій щодо організації, координації і контролю виконання прийнятих з цих питань рішень міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади та державними органами України. В органах виконавчої влади України запроваджено посади національних координаторів відносин з НАТО, на які призначаються чиновники високого рангу, відповідальні за напрям співпраці з Північноатлантичним Альянсом.

– Місія України при НАТО, як самостійна закордонна установа України зі статусом представництва при міжнародній організації.

– Розробка кризового консультативного механізму Україна–НАТО. Комісія Україна–НАТО (КУН), як орган робочих консультацій, була започаткована Хартією про особливе партнерство між Україною та Організацією Північноатлан­тичного Договору, яка була підписана під час саміту в Мадриді 9 липня 1997 року.

Комісія Україна–НАТО збирається у форматі «19+1» на рівні:

– послів (Україну представляє Глава Місії України при НАТО);

– міністрів закордонних справ;

– міністрів оборони.

– Спільна робоча група (СРГ) з питань військової реформи є постійно діючим механізмом консультацій між Україною та НАТО у форматі «19+1». Її діяльність спрямовується на забезпечення підтримки Альянсом процесів реформування оборонної сфери нашої держави, насамперед Збройних Сил України.

– Механізм прийняття щорічних робочих планів імплементації Хартії Україна–НАТО.

– Центр інформації та документації НАТО в Україні, метою роботи якого стало роз’яснення в українському суспільстві політики Альянсу та виправлення стереотипів i невірних уявлень, які залишилися від попередніх часів.

– Офіс Зв’язку НАТО в Києві, створений з метою полегшення контактів між НАТО та українським цивільними і військовими установами.

Інтенсифікуючи відносини з НАТО, Україна утвердила своє значення як геополітичного гравця, який має власні інтереси, відмінні від російських, і має бажання їх відстоювати. Хартія про особливе партнерство з НАТО та наступні кроки України щодо розвитку контактів з НАТО дозволили Україні добитися прискіпливої уваги до себе з боку НАТО та його членів, а також почати ангажування НАТО в питаннях, ключових для національної безпеки України, зокрема, таких як незалежність, територіальна цілісність та непорушність кордонів України. Стратегічна концепція Альянсу, затверджена главами держав і урядів 1999 року статтю 37 безпосередньо адресує Києву: «Україна посідає особливе місце в євроатлантичному просторі безпеки і є важливим і цінним партнером у справі розвитку стабільності та спільних демократичних цінностей. НАТО зобов’язується й надалі зміцнювати своє особливе партнерство з Україною на засадах Хартії НАТО–Україна... Альянс продовжує підтримувати суверенітет і незалежність України, її територіальну цілісність, демократичний розвиток, економічне процвітання та її неядерний статус, які НАТО вважає важливими чинниками стабільності та безпеки в Центральній і Східній Європі, а також у Європі загалом». Таким чином, виразно було зафіксовано підтвердження найвпливовішою військово-політичною органі­зацією світу, що представляє чисельну групу найпотужніших демократичних дер­жав, ролі і значення України в світі.

Тож у новій Стратегічній концепції Альянсу, схваленій на ювілейному саміті країн-членів 23-24 квітня 1999 року у Вашингтоні було зафіксовано зміни формату співпраці України та Альянсу.

Демонстрацією поступовості розвитку співпраці між Україною і НАТО є те, що 2001 року Україна виконала 96% цілей партнерства, зафіксованих в Індивідуаль­ному плані програми Партнерство заради миру (ПЗМ), тоді як у попередні роки цей показник не перевищував 90%.

Загалом же, з 23 сфер, у яких відбувається співпраця між Україною і НАТО, військових лише 4, а 19 не мають нічого спільного з військовими проблемами (Україна–НАТО, стор. 17).

Основною метою співпраці між Україною і НАТО у невійськових галузях проголошено необхідність зміцнення взаєморозуміння і довіри між народами країн НАТО та України а також спільні інтереси сторін у цих галузях, у тому числі спільна боротьба з глобальними проблемами екологічного та техногенного характеру.