ПАРЛАМЕНТСЬКА БІЛЬШІСТЬ:
еволюція політичної структури
У грудні 1999 року було проголошено про створення парламентської більшості, яка підтримала програмні засади Послання Президента України про стратегію економічного розвитку на 2000-2004 роки. Увесь подальший хід подій засвідчив, що парламентська більшість була створена на засадах об’єднання некомуністичних політичних сил у парламенті на тлі досягнення ситуативного консенсусу та внаслідок збігу інтересів різних фінансово-промислових груп. Тобто, як на момент свого створення, так і нині парламентська більшість залишається штучною, утвореною із суб’єктивних причин та схильним до перманентних структурних змін. Можна стверджувати, що утворення парламентської більшості було обумовлено зміною ситуації у розкладі політичних сил після проведення президентських виборів у 1999 році. Не викликає сумніву те, що однією з умов створення і діяльності парламентської більшості була підтримка політичного курсу новообраного Президента України та прагнення переобрання лівого керівництва Верховної Ради.
На середину січня 2000 року парламентська більшість складалася з 237 народних депутатів України, що представляли різноманітні політичні сили: обидві фракції Руху, фракції НДП, СДПУ(о), “Трудової України”, Партії зелених України, “Громади”, “Батьківщини”, “Реформи-Конгрес”, депутатські групи “Відродження регіонів” та “Незалежні”, окремі позафракційні депутати. Своїм основним завданням представники парламентської більшості вважали налагодження конструктивної співпраці всіх гілок влади та солідарної відповідальності Президента, Верховної Ради та Уряду в проведенні соціально-економічних реформ.
Одним із перших політичних рішень
парламентської більшості стало переобрання
керівництва Верховної Ради, яку на той час
очолював представник лівих – один із лідерів
Селянської партії України О. Ткаченко, а його
першим заступником був комуніст А. Мартинюк. В
кінцевому рахунку вони були усунені від
керівництва парламентом (за відкликання О.
Ткаченка з посади Голови Верховної Ради України
було зібрано 230 підписів) шляхом прийняття таких
постанов Верховної Ради України: “Про внесення
змін та доповнень до Регламенту Верховної Ради
України”, “Про відкликання Голови Верховної
Ради України”, “Про відкликання Першого
заступника Голови Верховної Ради України”. За
таких обставин “ліві” політичні сили,
представлені в парламенті, де-факто опинилися у
меншості та набули статусу парламентської
меншості. Відкриваючи 21 січня 2000 року засідання в
Українському Домі, заступник Голови Верховної
Ради України В. Медведчук заявив, що “на
вчорашньому засіданні Верховної Ради України 20
січня виголошено постанову Верховної Ради
України про відсторонення від ведення пленарних
засідань 20–21 січня Голови Верховної Ради
України О. Ткаченка та першого заступника Голови
Верховної Ради України А. Мартинюка”, яка була
прийнята в результаті поіменного голосування і
під якою поставлені підписи 238 народних
депутатів”. Незабаром Конституційний Суд
легітимізував рішення парламентської більшості
й припинив провадження у справі за поданням
групи народних депутатів щодо відповідності
Конституції України рішень, ухвалених нею в
Українському Домі 21 січня та
1 лютого 2000 року. Таким чином була поставлена
остання крапка в дискусії щодо правової оцінки
законодавчих актів, прийнятих представниками
парламентської більшості поза межами Верховної
Ради взимку 2000 року.
Лакмусовим папірцем несистемного походження парламентської більшості та, водночас, підтримки (або блокування) нею законодавчих ініціатив Президента, Уряду України є результати голосування парламентської більшості по ряду закононопроектів, які по своїй значущості були принциповими у визначенні статусу головних інститутів влади.
Як відомо, у листопаді 2000 року Президент України направив до парламенту два законопроекти стосовно імплементації результатів всеукраїнського референдуму. В одному з них мова йшла про внесення змін до Закону України “Про статус народних депутатів України”, другий визначав порядок дострокового припинення повноважень парламенту. Протягом шостої сесії Верховна Рада України не прийняла позитивного рішення відносно імплементації результатів всеукраїнського референдуму. Парламент не підтримав жодного із запропонованих варіантів імплементації. Зокрема, Верховна Рада не підтримала проект постанови про попереднє схвалення і направлення до Конституційного Суду законопроекту “Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”1 , доопрацьованого тимчасовою спеціальною комісією парламенту (був схвалений на попередній сесії парламенту 13 липня 2000 року 251 депутатом). 18 січня 2001 року в цілому за цей законопроект проголосували 163 з 391 зареєстрованого депутата. Ініціаторам імплементаційного процесу для внесення змін в Конституцію влітку не вистачало 49 голосів, а у січні 2001 року – майже втричі більше – 137.
Виокремимо декілька чинників, які ускладнюють системну діяльність парламентської більшості.
1. Наявність внутрішніх протиріч усередині парламентської більшості, що засвідчують результати голосування депутатських груп та фракцій, які входять до парламентської більшості, з ряду принципових законопроектів. Лідер групи “Відродження регіонів” О. Волков вважає, що постійна більшість в українському парламенті нараховує лише 160-165 депутатів, адже у голосуванні “постійно” приймають участь 5-6 фракцій з числа парламентської більшості2 .
Наявність протиріч усередині парламентської більшості не могла не позначитися й на дискусії, що виникла восени 2000 року з приводу доцільності запровадження посади заступника координатора парламентської більшості (кандидатури на цю посаду), ротації її керівництва. 21 вересня координатором більшості було обрано лідера фракції НДП О. Карпова, який замінив на цій посаді Л. Кравчука – висуванця фракції СДПУ(о). За Карпова віддали свої голоси 198 депутатів з 11 фракцій парламентської більшості. На той час вона нараховувала в своїх лавах 271 депутата.
Про загострення протиріч усередині парламентської більшості, неоднакову позицію її учасників у ставленні до резонансних політичних подій в Україні показово свідчить той факт, що вимоги відставки керівників силових відомств у грудні 2000 року (в результаті розгляду питання, пов’язаного зі зникненням українського журналіста Г. Гонгадзе, “касетної справи”) були неоднозначно сприйняті фракціями та групами, що її складають. По суті у грудні 2000 року парламентська більшість досить виразно розкололася на пропрезидентську і непрезидентську частини.
Відсутність єдності в діях депутатських груп і фракцій, що входять до парламентської більшості засвідчують і такі факти: 5 листопада 2000 року лідери 4-х фракцій парламенту (“Батьківщина”, УНР, Партія зелених України, “Трудова Україна”) підписали декларацію, на основі якої планувалося створити нову парламентську більшість, а пізніше – сформувати коаліційний Уряд. Повідомлялося, що декларація передбачає основні принципи об’єднання: рівноправність фракцій незалежно від їх кількісного складу; пошуки шляхів для конструктивної взаємодії на основі компромісів; розробка взаємоприйнятних рішень шляхом регулярних консультацій керівництва фракцій; взаємодопомога фракцій у розробці законопроектів; спільне солідарне голосування більшості на основі досягнутих узгоджених рішень. 17 листопада 2000 року фракція НДП закликала демократичні сили об’єднатися для проведення “передбачуваної і прагматичної політики, спрямованої на законодавчу підтримку реформування економіки та соціальної сфери”. У заяві фракції НДП наголошувалося, що таке об’єднання дасть змогу сформувати не лише парламентську більшість, а й відповідальний перед Верховною Радою коаліційний Уряд, який зможе ефективно розв’язувати кадрові проблеми як у центрі, так і на місцях.
Результати голосувань у парламенті в грудні 2000 року, пов’язані зі справою Г. Гонгадзе, та рекомендації Президенту звільнити керівництво силових структур можуть свідчити про тенденцію зародження нової ситуативної (тимчасової) більшості, заснованої не на антикомуністичних, а на антипрезидентських засадах. Її основу склали непропрезидентські, неолігархічні й ліві фракції, а також значна частина позафракційних депутатів. Цю тенденцію підтверджують і результати голосування по законопроекту про порядок дострокового припинення повноважень Верховної Ради України на початку грудня 2000 року (підтриманий лише 206 депутатами1 ). Проти прийняття цього законопроекту голосували фракції КПУ, СПУ, а також більша частина депутатів з фракцій УНР, “Реформи-Конгрес”, “Солідарність”.
Інший показовий приклад – результати голосування 18 січня 2001 року щодо внесення до порядку денного роботи українського парламенту законопроектів про парламентську більшість і парламентську опозицію. Ці законопроекти не набрали необхідної кількості голосів депутатів (при першому голосуванні – 214 голосів, при другому – 200 голосів при необхідних 226). Від участі у голосуванні відмовилися фракції Компартії України, “Батьківщина” та “Лівий центр”. Крім того, прийняті парламентом постанови від 14 і 21 грудня 2000 року про ситуацію в країні в контексті “справи Гонгадзе” і “касетного скандалу” засвідчили спільність оцінки політичної ситуації, що склалася в Україні наприкінці минулого року як фракціями КПУ, СПУ, членами ПСПУ і СелПУ, так і депутатськими групами і фракціями, що входять до парламентської більшості – “Реформи-Конгрес”, УНР, більшої частини представників НРУ, “Батьківщини”, “Яблука”.
Не можна виключати виходу з парламентської більшості фракції “Батьківщина” у зв’язку зі зняттям Ю. Тимошенко з посади віце-прем’єр-міністра України, переходом цієї партії в опозицію “до діючого режиму”, а, відтак, і подальшої зміни конфігурації сил в українському парламенті. Розпаду парламентської більшості, як такої, за даних обставин навряд чи слід очікувати, адже, як відомо, фракція “Батьківщина” й раніше в основному не дотримувалася “пропрезидентської позиції”.
Ставлення народних депутатів до прийняття закону про політичну опозицію характеризують результати голосування 2 червня 2000 року з приводу внесення на розгляд парламенту законопроектів про опозицію: “за” – 109 народних депутатів з 363 присутніх у сесійному залі.
Таблиця 1.
Результати голосування 2 червня 2000 року по парламентських фракціях і групах
Фракція |
За |
Проти |
Утрималось |
Не голосувало |
Відсутні |
Позафракційні |
10 |
2 |
0 |
15 |
19 |
КПУ |
46 |
0 |
0 |
46 |
23 |
УНР |
9 |
0 |
0 |
9 |
3 |
ПЗУ |
2 |
0 |
0 |
6 |
9 |
СПУ |
9 |
0 |
0 |
8 |
1 |
НДП |
3 |
0 |
0 |
18 |
3 |
СДПУ(о) |
0 |
0 |
0 |
29 |
5 |
“Реформи-Конгрес” |
6 |
0 |
0 |
7 |
1 |
“Відродження регіонів” |
2 |
2 |
1 |
25 |
5 |
НРУ |
2 |
0 |
0 |
15 |
1 |
“Батьківщина” |
10 |
0 |
0 |
18 |
7 |
“Трудова Україна” |
4 |
4 |
0 |
32 |
0 |
“Солідарність” |
6 |
0 |
0 |
17 |
0 |
Всього: |
109 |
8 |
1 |
245 |
76 |
У підсумку, депутати не ухвалили жодного із законопроектів про парламентську опозицію в першому читанні.
2. Усталена тенденція до зміни структури парламентської більшості внаслідок створення нових парламентських фракцій, постійних переходів депутатів з однієї до іншої депутатських груп та фракцій торкнулася практично всіх правих та правоцентристських депутатських груп і фракцій.
Так, внаслідок міжфракційних переходів фракція НДП, яка ще 2,5 роки тому була наймасовішою після КПУ фракцією в українському парламенті (станом на 25 квітня 1998 року нараховувала в своїх лавах 70 депутатів, 40 з яких не були членами партії; станом на 4 травня 1998 року – вже 85 депутатів), сьогодні представлена в парламенті лише 20 депутатами. Натомість, фракція “Батьківщина” на момент утворення (4 березня 1999 року) об’єднувала 21 депутата. Нині до фракції входить вже 31 депутат. Процес переструктуризації парламентської більшості характеризує й поява у середині вересня 2000 року нової депутатської фракції “Яблуко”. Все це є свідченням того, що, по-перше, парламент протягом 2000 року залишався розколотим на різні групи впливу, а, по-друге, що процес структуризації парламентської більшості триватиме.
Певне уявлення про структуру парламентської більшості та парламентської меншості, що зазнала суттєвих змін протягом останнього року, дає склад депутатських фракцій і груп станом на кінець VI сесії (усього в парламенті працює 447 народних депутатів).
Таблиця 2.
Порівняльні дані щодо чисельності депутатських фракцій та груп
| № | Назва фракції, групи |
Кількість членів |
|
станом на 22.12.99 |
станом на 18.01.01 |
||
| 1 | Фракція Комуністичної партії України |
115 |
111 |
| 2 | Група “Трудова Україна” |
28 |
47 |
| 3 | Група “Відродження регіонів” |
33 |
36 |
| 4 | Фракція Соціал-демократичної партії України (об’єднаної) | 36 |
33 |
| 5 | Фракція “Батьківщина” |
32 |
31 |
| 6 | Група “Солідарність” |
— |
23 |
| 7 | Фракція Українського народного руху |
27 |
22 |
| 8 | Фракція Народно-демократичної партії |
28 |
20 |
| 9 | Фракція Партії зелених України |
17 |
17 |
| 10 | Фракція Народного руху України |
16 |
17 |
| 11 | Фракція Соціалістичної партії України “Лівий центр” |
23 |
16 |
| 12 | Фракція партії “Реформи і порядок” – “Реформи-Конгрес” |
15 |
15 |
| 13 | Фракція “Яблуко” |
— |
14 |
| 14 | Фракція Селянської партії України |
15 |
— |
| 15 | Фракція “Громада” |
14 |
— |
| 16 | Фракція Прогресивної соціалістичної партії України |
14 |
— |
| 17 | Не входять до складу фракцій |
32 |
43 |
Негативним чином впливають на роботу парламенту традиційне напруження у взаємовідносинах між Президентом, лівими політичними силами, що утворюють парламентську меншість, та окремими депутатами, які представляють неліві сили в парламенті, та їх перманентні спроби ініціювати процедуру імпічменту Президента України. Досить показовими щодо оцінки розкладу політичних сил у парламенті на початку осені 2000 року були результати голосування 14 вересня за внесення проекту Постанови “Про ініціювання питання про усунення з поста Президента України Леоніда Кучми в порядку імпічменту і створення спеціальної тимчасової слідчої комісії для проведення розслідування діянь Кучми Л.Д. на посаді Прем’єр-міністра і на посту Президента України” (підготовлений народними депутатами Г.Омельченком та А.Єрмаком) до порядку денного роботи парламенту на вересень: “за” – проголосували 140 депутатів; парламентська більшість – депутатські групи та фракції “Трудова Україна”, “Відродження регіонів”, “Солідарність”, СДПУ (о), “Батьківщина”, обидва Рухи, НДП, Партія зелених України, “Реформи-Конгрес” – або голосували проти (64 голоси), або утрималися (4 голоси), або не приймали участі в голосуванні (121 голос).
Щодо ставлення парламентської більшості до Уряду В.Ющенка та існування проурядової коаліції в парламенті, то показовими є результати голосування з приводу прийняття Постанови Верховної Ради України “Про Програму діяльності Кабінету Міністрів” 6 квітня 2000 року; Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про електроенергетику” (щодо врегулювання питань купівлі-продажу та розрахунків за електроенергію) 22 червня 2000 року, Постанови Верховної Ради України “Про основні напрями бюджетної політики на 2001 рік” (бюджетної резолюції) 22 червня 2000 року; схвалення рекомендацій парламентських слухань “Енергетична політика України” 22 червня 2000 року. Варто відмітити, що структури “квітневої” та “червневої” більшості значно відрізняються одна від одної.
Мал. 1
Мал. 2
Мал. 3
Мал. 4
Якщо на підтримку Програми діяльності Уряду виступили представники партій центристського та правоцентристського напряму, то законопроект “Про електроенергетику” (щодо врегулювання питань купівлі-продажу та розрахунків за електроенергію) підтримали ще й 36% представників фракції КПУ. Принагідно зауважимо, що на час голосування 22 червня 2000 року в парламентській більшості не була представлена фракція СДПУ(о) – з 34 депутатів жоден не підтримав Закон “Про внесення змін до Закону України “Про електроенергетику”. Такі результати голосування підтверджують вище зазначену тезу про наявність протистояння всередині парламентської більшості, що базується на “урядовій тематиці”.
Крім того, якщо по відношенню до Президента в парламенті України формально існувала більшість, кількість якої сягала 260-270 депутатів, то активно підтримували законодавчі ініціативи Уряду лише 150-200 депутатів.
В цілому правомірно стверджувати про існування стабільної проурядової коаліції в парламенті, яка на сьогодні налічує близько 150 депутатів. Їх голосування щодо урядових пропозицій дає можливість зробити висновок, що це не ситуативне утворення, воно дійсно надає активну підтримку урядовим ініціативам, не керуючись при цьому суб’єктивними чинниками.
Структура наявної проурядової коаліції визначається наступними парламентськими фракціями і групами, до яких додається певна кількість незалежних депутатів.
По-перше, це фракції, які майже одноголосно виступають на підтримку урядових проектів, а саме, “Реформи–Конгрес”, “Батьківщина”, значною мірою “Трудова Україна”, фракції НРУ та УНР. Загальна чисельність цих фракцій складає трохи більше 130 народних депутатів.
По-друге, окремі депутати фракцій НДП і “Солідарності” віддають свої голоси на підтримку пропозицій Уряду, що одночасно підтверджує також тезу про відсутність єдності в цих групах.
Слід зазначити, що позицію фракцій СДПУ(о) та Партії зелених України можна визначити як ситуативно-лояльну до законодавчих ініціатив Уряду.
Висновки:
1. Легітимізація парламентської більшості, безумовно, була однією з визначальних подій 2000 року. До позитивних моментів створення парламентської більшості у Верховній Раді України можна, з певними припущеннями, віднести створення сприятливих умов для роботи парламенту, зняття штучних (передусім, політичних) перешкод для прийняття низки нагальних державних і управлінських рішень, налагодження спільної діяльності парламенту і Президента у формуванні ряду ключових напрямів державної політики. Саме парламенська більшість забезпечила діяльність і дієвість цього владного трикутника.
До основних системотворчих факторів парламентської більшості можна також зарахувати: структуризацію парламенту і обрання нового керівництва, затвердження В. Ющенка на посаді Прем’єр-міністра, прийняття державних бюджетів на 2000 і 2001 роки.
2. Функціонування парламентської більшості, як і посилення співпраці з Урядом, суттєво корегує структуру влади в державі, а також посилює їх відповідальність за стан справ у суспільстві. Водночас, нинішні конституційно-правові засади не стимулюють формування Кабінету Міністрів на коаліційній основі. Для цього потрібно внести відповідні поправки до Конституції України, ухвалити закони “Про Кабінет Міністрів України”, про парламентські вибори на пропорційній основі. Однак це не означає, що за відсутності юридичного визначення цієї процедури парламентська більшість і Президент не в змозі узгодити кандидатури на посади членів Уряду .
3. При всіх позитивах функціонування парламентської більшості, вона як на початку свого існування, так і до сьогодні залишається несистемним утворенням, сформованим з суб’єктивних причин та схильним до значних змін своєї структури. Можна також стверджувати про відсутність в нинішньому парламенті системної пропрезидентської парламентської більшості, яка на кінець року переповнилась внутрішніми протиріччями. Відтак, процес структуризації парламентської більшості має насьогодні незавершений характер.
Безумовно, що на цей процес досить помітно вплине прийняття 18 січня 2001 року Верховною Радою України закону про вибори народних депутатів України за пропорційною системою.
4. Життєздатність нинішньої парламентської більшості в подальшому визначатимуть результати голосування з прийняття Бюджетного, Податкового, Земельного кодексів, звіту діяльності Кабінету Міністрів України.
ВСЕУКРАЇНСЬКИЙ РЕФЕРЕНДУМ І ПРОБЛЕМА ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ
Історична довідка
За роки незалежності в кризові моменти владних відносин український істеблішмент неодноразово намагався вирішити політичні протиріччя шляхом проведення референдуму.
Пострадянська історія проведення
референдумів в Україні розпочинається з
всеукраїнського референдуму щодо підтвердження
Акту проголошення незалежності України,
прийнятого Верховною Радою України 24 серпня 1991
року. Цей референдум відбувся 1 грудня
1991 року і відзначився майже одностайною
підтримкою громадянами України її незалежності.
Юридично він був урегульований нормами
декількох нормативно-правових актів. Це,
насамперед, Закон України “Про всеукраїнський
та місцеві референдуми” від 3 липня
1991 року, який сьогодні є частково чинним з
відповідними змінами та доповненнями, внесеними
Законом України від 19 червня 1992 року; Постанова
Верховної Ради України “Про забезпечення
проведення всеукраїнського референдуму і
виборів Президента України та створення рівних
умов кандидатам у Президенти” від 11 жовтня 1991
року.
У 1993 році Верховна Рада України ініціювала всеукраїнський референдум про довіру (недовіру) Президентові України та Верховній Раді України, у відповідності до чого було прийнято рішення, оформлене Постановою “Про проведення всеукраїнського референдуму щодо довір’я (недовір’я) Президенту, Верховній Раді України” від 17 червня 1993 року. Таке рішення ВР було викликане тим, що Президент Л. Кравчук ініціював випуск майнових облігацій для отримання зовнішніх кредитів під заставу майна підприємств України. Згодом політична криза була вирішена шляхом призначення дострокових парламентських виборів (на березень 1994 р.) та Президента України (на липень 1994 р.).
Тема референдуму знайшла своє продовження у 1996 році в зв’язку з драматичними подіями навколо прийняття нової Конституції України. Шукаючи вихід з довготривалого протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади, Президент України 26 червня 1996 року видав Указ “Про проведення всеукраїнського референдуму з питання нової Конституції України”. Відповідно до Указу, який суперечив вимогам чинного законодавства, всеукраїнський референдум був призначений на 25 вересня 1996 року. Однак, 28 червня 1996 року Верховна Рада ухвалила Конституцію України і в той самий день прийняла Постанову “Про Указ Президента України “Про проведення всеукраїнського референдуму з питання прийняття нової Конституції України”, в якій запропонувала Президенту відкликати згаданий Указ. 1 липня 1996 року Леонід Кучма підписав Указ “Про визнання таким, що втратив чинність, Указу Президента України від 26 червня 1996 року”, таким чином завершивши конституційно-референдумну конфронтацію з парламентом.
Як бачимо, до 2000 року наміри розв’язати конфліктні ситуації шляхом всенародного голосування (крім виборів) жодного разу здійснені не були.
Після перемоги Леоніда Кучми на президентських виборах 14 листопада 1999 року в Україні склалися умови для загострення конфлікту між знову обраним Президентом і його головними опонентами у виборчих перегонах, які програли вибори, проте, продовжували грати провідні ролі або займали ключові посади у Верховній Раді. В таких умовах Президент і його оточення вирішили закріпити свою перемогу ще одним всенародним голосуванням.
7 грудня 1999 року збори громадян міста Житомира створили ініціативну групу з проведення всеукраїнського референдуму. Центральна виборча комісія на своєму засіданні 14 грудня 1999 року відмовила в реєстрації даній ініціативній групі, мотивуючи це тим, що деякі норми Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” не відповідають положенням Конституції України. В зв’язку з цим, ЦВК ще 24 березня 1999 року надіслала до Верховної Ради України нову редакцію вищезгаданого Закону, розроблену робочою групою Комісії, але й досі не прийняту.
21 грудня 1991 року Печерський районний суд міста Києва своїм рішенням визнав Постанову ЦВК неправомірною і зобов’язав Центрвиборчком зареєструвати житомирську ініціативну групу. З цього приводу 23 грудня 1999 року було ухвалено нову Постанову ЦВК, в якій Комісія постановила зареєструвати вищезгадану ініціативну групу з проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з вказаних питань.
15 січня 2000 року Президент підписує Указ № 65/2000 “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”, яким на всенародне голосування виносилися такі питання:
1) “Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв’язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту:
“а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України”?
Так.
Ні”.
2) “Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення статті 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту:
“Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійнодіючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України”,
яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради України, та відповідне доповнення пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України словами:
“та в інших випадках, передбачених Конституцією України”?
Так.
Ні”.
3) “Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв’язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України:
“Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані”?
Так.
Ні”.
4) “Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов’язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів “чотириста п’ятдесят” на слово “триста”, а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства”?
Так.
Ні”.
5) “Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства”?
Так.
Ні”.
6) “Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом”?
Так.
Ні”.
За змістом запитань, які ініціатори винесли на референдум, він мав характер консультативно-дорадчого опитування (стаття 46 Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”), оскільки конкретний порядок внесення змін до Основного Закону України визначений розділом XIII Конституції України. Згідно з Конституцією та чинним законодавством, право законодавчої ініціативи в межах своїх повноважень можуть здійснювати Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України. Конкретні зміни до Конституції у випадках, передбачених статтею 156 Конституції, можуть лише затверджуватись всеукраїнським референдумом після прийняття відповідного Закону парламентом України. До початку розгляду Верховною Радою України питання щодо внесення змін до Конституції, Конституційний Суд України, відповідно до статті 159 Основного Закону України, повинен був дати свій висновок щодо проекту Закону про внесення змін до Конституції на предмет конституційності змін, що вносяться.
Внаслідок того, що ця процедура не була дотримана, а деякі запитання сформульовані у вигляді вже прийнятого закону, можна стверджувати, що дії ініціаторів референдуму та посадових осіб держави, які підтримали організацію та проведення цього референдуму, суперечили чинній Конституції.
Як бачимо, інститут референдуму використовується в Україні в ситуаціях жорсткого політично-владного протистояння та в моменти правового хаосу. Це створює передумови для маніпулювання його результатами в інтересах зацікавлених сил і груп впливу та досягнення прихованої мети, що може призвести до деструктивних наслідків.
Правова дискусія щодо проведення
всеукраїнського референдуму
і зовнішньополітичні аспекти
Слід зазначити, що міжнародні організації уважно стежили за політичними процесами в Україні. Зокрема, у листі, надісланому на ім’я Президента України та підписаного Генеральним секретарем Парламентської Асамблеї Ради Європи лордом Расселом-Джонстоном, йшлося й про всеукраїнський референдум. Він наголошував, що Асамблея визнає суверенне право будь-кого з її членів самостійно змінювати свою конституцію, однак наполягав на тому, щоб будь-яка зміна здійснювалася відповідно до існуючих конституційних положень. Отож, глава ПАРЄ повідомив, що на черговій сесії Асамблеї 3-4 квітня, спираючись на висновки Венеціанської комісії (до якої раніше мав намір звернутися Девід Рассел-Джонстон) та повідомлення доповідачів, будуть обговорені події в Україні в зв’язку з проведенням референдуму. В своєму листі глава ПАРЄ зазначав: “Враховуючи суперечливий характер ініціативи, було б бажано і навіть необхідно провести консультації між всіма головними політичними силами в Україні, щоб досягти якнайбільшого взаєморозуміння ще до того, як будуть зроблені які-небудь подальші кроки щодо проведення референдуму”. Асамблея звернулася з проханням прийняти делегацію доповідачів ПАРЄ, які планували прибути в Україну 16-19 лютого.
Стурбованість щодо передумов та можливих наслідків референдуму висловили Посол США в Україні та інші представники західних країн.
На кінець березня остаточно вирішено питання щодо проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року. Конституційний Суд України вніс корективи до Указу та зробив висновок про можливість проведення всеукраїнського референдуму.
103 і 108 народних депутатів, які є суб’єктами права на конституційне подання, звернулися до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України, зокрема положенням її статей 8, 19, 72, 85, 92, 147, пункту 1 розділу XV “Перехідні положення”, Указ Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 року. Згідно з цим поданням, 29 березня 2000 року Конституційним Судом України було оприлюднено прийняте з цього приводу 27 березня 2000 року рішення Конституційного Суду України щодо конституційності Указу Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”.
Конституційний Суд щодо питання зміни Конституції України наголосив, що вона не може бути змінена в разі, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (стаття 157). Конституційний Суд вважає необгрунтованою думку, висловлену учасниками конституційного подання, згідно з якою ні Центральна виборча комісія, ні Президент України, ні інші державні органи не повноважні здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України питань, які пропонуються ініціативними групами громадян для всеукраїнського референдуму.
Щодо питань, які пропонувалося включити до бюлетенів для таємного голосування на всеукраїнському референдумі 16 квітня 2000 року, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання, сформульовані ініціативними групами громадян і викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 статті 2 Указу, відповідно до Конститиції України можуть бути винесені на всенародне голосування.
Таким чином, Конституційним Судом України оголошено вердикт, згідно з яким перше і шосте питання, винесені на референдум, визнані такими, що суперечать Конституції України.
29 березня 2000 року Президент у відповідності до рішення Конституційного Суду видав Указ “Про внесення змін до Указу Президента України від 15 січня 2000 року “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”, в якому зазначено про виключення із статті 2 Указу Президента України від 15 січня 2000 року пунктів 1 і 6.
Центральна виборча комісія була зобов’язана здійснювати підготовку і проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питань, що передбачені пунктами 2, 3, 4 і 5 статті 2 Указу Президента України від 15 січня 2000 року, які рішенням Конституційного Суду України від 27 березня 2000 року визнані конституційними.
Отож, на референдумі 16 квітня громадяни відповідали на запитання: чи має право Президент достроково припиняти повноваження парламенту, у разі, якщо протягом місяця Верховна Рада не зможе сформувати постійно діючу парламентську більшість або протягом трьох місяців не затвердить проект Держбюджету України; про обмеження депутатського імунітету; про зменшення кількості депутатів парламенту з 450 до 300; про доцільність формування двопалатного парламенту.
Венеціанська комісія1 31 березня 2000 року після оприлюднення рішення Конституційного Суду України ухвалила висновок про референдум в Україні. У висновку, прийнятому у відповідь на запит Парламентської Асамблеї та Генерального секретаря Ради Європи, Комісія зазначила, що після недавнього рішення Конституційного Суду України щодо конституційності референдуму ситуація в державі змінилась.
Венеціанська комісія позитивно оцінила той факт, що Конституційний Суд скасував два із шести запитань референдуму, а саме — щодо висловлення недовіри парламенту та прийняття Конституції на референдумі. Ці два запитання викликали серйозне занепокоєння Комісії щодо їхньої конституційності та відповідності європейським стандартам. Згідно з рішенням Конституційного Суду Президент України вилучив ці питання із переліку запитань, поданих на референдум.
Деякі із питань, що залишились, зокрема, запропоноване обмеження парламентського імунітету, також викликали занепокоєння з точки зору їхньої відповідності європейським стандартам. Таке ж питання, наприклад, як скорочення кількості депутатів, може вирішуватись на національному рівні, вважала Венеціанська комісія.
Комісія звернула увагу на рішення Конституційного Суду про те, що схвалення цих питань під час референдуму не є еквівалентним прямому внесенню змін до Конституції, і на те, що передбачена Конституцією процедура внесення змін до неї має бути дотримана, включаючи необхідність схвалення змін парламентом. Це питання було надзвичайно важливим для Комісії, оскільки гарантувало, що будь-яка внесена до Конституції зміна, відповідатиме європейським стандартам і буде узгоджена між державними органами.
3 квітня 2000 року в Страсбурзі на засіданні Парламентської Асамблеї Ради Європи було схвалено висновки Венеціанської комісії щодо референдуму в Україні та, зокрема, про те, що всеукраїнський референдум не може змінювати Конституцію й позитивно оцінено рішення Конституційного Суду України. Два найнедемократичніші питання, а саме — про недовіру до Верховної Ради й зміну конституційних положень, на думку експертів, не мали права виноситися на всенародне голосування.
Водночас позиція Парламентської Асамблеї Ради Європи звучить набагато категоричніше. ПАРЄ вважає, що проведення референдуму без прийняття нового Закону “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” є недоцільним, а в разі проведення референдуму 16 квітня всі зміни до Конституції повинні відбуватися згідно з розділом ХІІІ Основного Закону України. Якщо буде порушено саме цей пункт застережень ПАРЄ, вона буде рекомендувати Раді Європи виключити Україну з її складу.
Офіційні державні інституції України оцінили висновок ПАРЄ як неадекватний і некоректний. Президент України, зокрема, заявив, що “Рада Європи — це ще не вся Європа”, а Міністр закордонних справ назвав рекомендації ПАРЄ несправедливими і пристрасними, з образливими виразами.
Отож, всеукраїнський референдум відбувався за умов доволі критичного ставлення європейських структур до нього та необхідності приводити позицію громадян України у відповідність до статей Конституції виключно Верховною Радою.
Проблема легітимності всеукраїнського референдуму
З дня підписання Указу Президента “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” політична опозиція як лівого, так і правого спрямування поставила під сумнів конституційність проведення референдуму загалом, беручи під сумнів правомірність рішення Печерського районного суду міста Києва та Центральної виборчої комісії про достатність законодавчої бази для проведення референдуму та відповідність Конституції Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” (від 3 липня 1991 року із змінами та доповненнями). Серйозній критиці була піддана й більшість запитань, винесених на референдум. Найбільше критичних зауважень було висловлено щодо питання 6 про прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі та щодо трактування голосування “за” на референдумі як норми прямої дії.
Народні депутати як лівого, так і правого спрямування звернулися до Конституційного Суду України з поданням про визнання неконституційності всеукраїнського референдуму. Одночасно, до рішення Конституційного Суду опозиція практично припинила антиреферендумну агітацію. Ще одним чинником згортання антиреферендумної діяльності стали сподівання опозиції на те, що офіційний Київ належним чином зреагує на жорстку критику з боку Парламентської Асамблеї Ради Європи та інших міжнародних організацій.
Розгляд подання тривав до 27 березня 2000 року, а рішення Конституційного Суду певною мірою відповідало застереженням політиків та науковців. За таких умов частина політичних партій та громадських організацій змінила своє критичне ставлення до референдуму на нейтральне, а низка організацій, таких як: СПУ, “Вперед, Україно!”, “Собор” та інші, закликала бойкотувати цю акцію.
Засоби масової інформації висвітлювали позицію здебільшого прихильників проведення референдуму, а дискусія стосовно доцільності чи недоцільності підтримки конкретних запитань практично була відсутня в українських медіа. За кілька днів до референдуму стало очевидним, що опозиція не запропонувала сприйнятної та зрозумілої для своїх прибічників логіки альтернативної поведінки.
Такий підхід позбавив опозицію можливості наводити законні аргументи про порушення, які мали місце під час проведення референдуму, та активно впливати на парламентські рішення в постреферендумний період.
Експерти застерігали, що більш ефективною для опозиції була б активна участь всіх політичних партій у діяльності виборчих комісій та у ролі спостерігачів, а також популяризація необхідності голосувати “проти” тих чи інших референдумних запитань. Тож по закінченні референдуму подальша дискусія стосовно нелегітимності цієї акції виглядала непереконливо.
Фінансово-політичні групи і органи державної
влади
та місцевого самоврядування під час референдуму
На етапі ініціювання процедури референдуму та збору підписів більшість ЗМІ назвали цю акцію “референдумом за ініціативою олігархів”. Лідери фінансово-політичних угруповань також не приховували своєї участі. Після завершення збору підписів лідери “ДемСоюзу” заявили, що саме вони організаційно та фінансово забезпечували цей етап.
Після підписання указу Президента розпочалася дискусія про політико-правові наслідки референдуму. Стало очевидним, що суспільство висловить недовіру нинішній Верховній Раді, а, отже, автоматично поставить на порядок денний дострокові парламентські вибори. За таких обставин донедавні ініціатори референдуму — “ДемСоюз” та СДПУ(о) почали все критичніше та стриманіше ставитися до власної ж ідеї. Їх ініціативу — звернення парламентської більшості до Президента з проханням зняти щонайменше перше запитання референдуму (про недовіру Верховній Раді) — не було підтримано іншими депутатськими групами та фракціями. Після рішення Конституційного Суду фінансово-політичні угруповання фактично самоусунулися від організаційної та інформаційної навколореферендумної роботи.
Повторилася ситуація заключного етапу президентської виборчої кампанії 1999 року, коли органи державної влади та місцевого самоврядування повністю забезпечували цю акцію. В сенсі оцінки адміністративного та владного впливу на хід референдумної кампанії важливими є результати попереднього голосування. Як відомо, рішенням ЦВК була встановлена процедура дострокового голосування (за 10 днів). Спочатку передбачалося, що дореферендумне голосування не повинне перевищувати 10% від загальної кількості виборців. Проте, згодом таке обмеження було зняте. Наведена нижче таблиця результатів попереднього голосування засвідчує, що власне референдум відбувся до референдуму. Це голосування стало свого роду індексом “недемократичності регіонів України” — чим вищі результати попереднього голосування в регіоні, тим менше рівень дотримання демократичності процедури.
Таблиця 3.
Результати попереднього голосування
№ п/п |
Назва регіону |
Кількість громадян, що взяли
участь |
| 1 | по Україні |
54,16 |
| 2 | Закарпатська область |
74,05 |
| 3 | Луганська область |
65,74 |
| 4 | Донецька область |
65,70 |
| 5 | Миколаївська область |
65,51 |
| 6 | Харківська область |
64,71 |
| 7 | Сумська область |
61,94 |
| 8 | Івано-Франківська область |
60,38 |
| 9 | Житомирська область |
57,28 |
| 10 | Рівненська область |
57,27 |
| 11 | Дніпропетровська область |
57,10 |
| 12 | Черкаська область |
56,57 |
| 13 | Полтавська область |
55,61 |
| 14 | Чернівецька область |
55,02 |
| 15 | Кіровоградська область |
54,10 |
| 16 | Одеська область |
53,99 |
| 17 | Волинська область |
51,22 |
| 18 | Вінницька область |
51,05 |
| 19 | Запорізька область |
47,86 |
| 20 | Тернопільська область |
46,51 |
| 21 | Чернігівська область |
43,69 |
| 22 | Київська область |
41,25 |
| 23 | м. Київ |
41,24 |
| 24 | Херсонська область |
40,70 |
| 25 | Хмельницька область |
38,06 |
| 26 | Львівська область |
37,91 |
| 27 | АР Крим |
35,97 |
| 28 | м. Севастополь |
24,02 |
Окрім Закарпатської, Луганської, Донецької, Миколаївської та інших областей України, в яких до 16 квітня 2000 року в голосуванні взяли участь понад 50% виборців, спостерігачі називають ще низку регіонів, в яких офіційно заявлені цифри були суттєво занижені. В ході голосування 16 квітня 2000 року значний приріст учасників припадає на останні години голосування, що також дає привід для сумніву щодо чистоти та демократичності голосування. Але попри все, не викликає заперечень виключна роль структур центральної та місцевої влад в організації проведення референдуму та у забезпеченні його результатів. Вже вкотре Президент України пересвідчився, що його постійними союзниками є представники регіональних еліт, а не фінансово-олігархічних угруповань. Хоча деякі голови обласних державних адміністрацій були аж занадто активними у демонстрації своєї політичної лояльності до Президента, чим викликали неоднозначну оцінку як зарубіжних спостерігачів, так і українських політиків та експертів.
Позиція громадян щодо референдуму
Інститут політики провів кілька соціологічних досліджень з метою вивчення настроїв громадян стосовно всеукраїнського референдуму. Як засвідчують результати березневого загальнонаціонального опитування1 довготривала дискусія про конституційність указу Президента не дала можливості повноцінно поінформувати громадян про мету та завдання референдуму, а особливо про конкретні запитання та їх політико-правові наслідки.
Недаремно 56,1% опитаних не знали дати проведення референдуму, а переліку запитань — 65,1%.
Цікаво, що обізнаність респондентів із питаннями, які виносилися на референдум різна. Так, найбільше знали третє запитання — 80,5% (“Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв’язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України: “Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані? ”). Найменше знали це запитання у Східному та Центральному регіонах — 67,0% та 76,5% та вікова категорія від 18 до 29 років — 75,0%.
На другому місці по обізнаності четверте запитання — 70,7% (“Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов’язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів “чотириста п’ятдесят” на слово “триста”, а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства? ”). Найбільш обізнаними з ним були жителі Північного регіону України — 82%. А за віковими показниками найбільше його знало населення 40-49 років.
Щодо п’ятого запитання (“Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства? ”), то про нього було поінформовано 53,1% опитаних. Найменше про нього знали мешканці Києва (39,1%) та жителі Центральних областей (39,2%), найбільше — представники Північного регіону України — 62,3%. Найменше чули про нього представники вікової категорії 50-59 років — 45,7%, а найбільше — понад 60 років (62,0%).
Найменш обізнаними опитувані були з
другим запитанням — 45,4% (“Чи висловлюєтеся Ви за
недовіру Верховній Раді України XIV скликання і
внесення у зв’язку з цим доповнення до частини
другої статті 90 Конституції України такого
змісту: “а також у разі висловлення недовіри
Верховній Раді України на всеукраїнському
референдумі, що дає підстави Президентові
України для розпуску Верховної Ради України? ”). Найменш обізнаними щодо нього
виявилися респонденти Східного регіону — 31,2%;
найбільш — Північного регіону (73,8%). У віковому
розрізі найменш обізнані опитані 18-20 років — 36,1%;
найбільш —
40-49 років (59,0%).
Збиралися взяти участь у голосуванні
— 60,0% опитаних. Найбільш активними виявилися
жителі західних (65,7%) та центральних (69,3%)
областей, а найменше — Південного регіону — 51,4%.
Найбільш активною віковою категорією є
громадяни після 50 років —
понад 65%.
Серед тих, хто збирався взяти участь у голосуванні, також найбільш позитивно сприймалося четверте запитання (“Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов’язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів “чотириста п’ятдесят” на слово “триста”, а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства? ”), за нього збиралися голосувати 93,6% опитаних.
Другу позицію займає третє питання (“Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв’язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України: “Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані? ”), за нього збиралися голосувати 87,5% опитаних.
Друге питання збиралися підтримати 58,3% ймовірних учасників (“Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення статті 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту: “Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України”, яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради України, та відповідне доповнення пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України словами: “та в інших випадках, передбачених Конституцією України? ”).
І лише 38,0% респондентів, що збиралися прийти на виборчі дільниці, підтримували п’яте питання (“Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства? ”). Тут, очевидно, далися взнаки неконкретність і незрозумілість запитання, а також серйозне занепокоєння громадськості його можливими політичними наслідками.
Варто підкреслити, що неоднозначно серед респондентів сприймалися й запитання, які Конституційний Суд визнав неконституційними. Так, 50% киян готові були проголосувати проти необхідності прийняття нової Конституції на референдумі.
В цілому йшлося про досить незначну
активність громадян напередодні референдуму
(55-60%). Однак, враховуючи наявність процедури
попереднього голосування та серйозного
адміністративного впливу на хід проведення
референдуму, можна було прогнозувати 70-75%-ну явку
виборців. Але офіційні результати голосування
перевершили сподівання.
Таблиця 4.
Результати голосування на всеукраїнському референдумі 16 квітня 2000 року
Назва регіону |
Загальна кількість |
Громадяни, |
|
 Оптимізм українців щодо чесності виборів суттєво зріс
---------------- Рейтинг кандидатів у Президенти України
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №46(51)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №45(50)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №44(49)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №43(48)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №42(47)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №41(46)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №40(45)
---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №39(44)
---------------- Інші новини---------------- |
При повному або частковому використанні материалів посилання на Інститут політики обов'язкове.