Політичний календар 12 2000

Додатки

Правові засади
для проведення Всеукраїнського референдуму

Рішення Конституційного суду України

у справі за конституційним поданням 103 і 108 народних депутатів України
щодо відповідності Конституції України (конституційності)
Указу Президента України

“Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”
(справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою)

Конституційний Суд України
у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича — головуючий,

Вознюка Володимира Борисовича — суддя-доповідач,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича - суддя-доповідач,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мартиненка Петра Федоровича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича

за участю представників суб’єктів права на конституційне подання — 103 і 108 народних депутатів України — Сіренка Василя Федоровича, Кушніра Олександра Дмитровича, Крючкова Георгія Корнійовича, Головатого Сергія Петровича, Кармазіна Юрія Анатолійовича, народних депутатів України; представників Президента України: Підпалова Леоніда Васильовича — заступника Глави Адміністрації Президента України, Стичинського Броніслава Станіславовича — першого заступника Міністра юстиції України, Носова Владислава Васильовича — постійного представника Президента України в Конституційному Суді України; залучених до участі у розгляді справи: Селіванова Анатолія Олександровича — постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України; уповноважених представників Центральної виборчої комісії: Алсуф’єва Віктора Володимировича, Співака Василя Івановича, Ставнійчук Марини Іванівни — членів Центральної виборчої комісії; свідка Григор’єва Володимира Вікторовича — голови ради Житомирської обласної організації партії “Демократичний союз”,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 року.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України “Про Конституційний Суд України” стали Конституційні подання народних депутатів України про відповідність Конституції України (конституційність) Указу Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 року.

Ухвалою Колегії суддів Конституційного Суду України з конституційних подань та звернень від 18 лютого 2000 року відповідно до статті 58 Закону України “Про Конституційний Суд України” зазначені конституційні подання були об’єднані в одне конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 року.

Підставою для розгляду справи є наявність спірних питань стосовно відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 року.

Заслухавши суддів-доповідачів Євграфова П. Б. і Корнієнка М. І., пояснення Сіренка В. Ф., Кушніра О. Д., Крючкова Г. К., Головатого С. П., Кармазіна Ю. А., Підпалова Л. В., Стичинського Б. С., Носова В. В., Селіванова А. О., Ставнійчук М. І., Алсуф’єва В. В., Григор’єва В. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

Указ Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 року (далі — Указ) видано на вимогу більш як трьох мільйонів громадян України, засвідчену в установленому порядку Протоколом Центральної виборчої комісії від 15 січня 2000 року “Про загальні підсумки збирання підписів громадян України під вимогою проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”. Метою цього референдуму є з’ясування позиції громадян України щодо ряду актуальних питань, а також внесення у зв’язку з цим відповідних змін до Основного Закону України.

Згідно з Указом (стаття 10) проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою проголошено на неділю 16 квітня 2000 року. На референдум виносяться такі питання:

1. “Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв’язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту:

“а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України”?

2. “Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення статті 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту:

“Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України”, яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради України, та відповідне доповнення пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України словами: “та в інших випадках, передбачених Конституцією України”?

3. “Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв’язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України:

“Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані”?

4. “Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов’язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів “чотириста п’ятдесят” на слово “триста”, а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства”?

5. “Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства”?

6. “Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом”?

В Указі (статті 3,4,5,6,7) також встановлюється форма бюлетеня для таємного голосування на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, надаються відповідні доручення Кабінету Міністрів України та Центральній виборчій комісії щодо забезпечення фінансування, підготовки та проведення референдуму, центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям.

2. Суб’єкти права на конституційне подання — 103 і 108 народних депутатів України — звернулися до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України, зокрема положенням її статей 8, 19, 72, 85, 92, 147, пункту 1 розділу XV “Перехідні положення”, Указ Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 року.

У конституційних поданнях народних депутатів України, виступах представників суб’єктів права на конституційне подання наголошується, що Указ не відповідає Конституції України, тому що:

— відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Інститут проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою на відміну від передбаченого статтею 13 Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” інституту призначення всеукраїнського референдуму на вимогу громадян України є принципово новим видом референдуму, організація та порядок проведення якого не визначені зазначеним Законом, що унеможливлює проведення такого референдуму;

— всеукраїнським референдумом за народною ініціативою безпосередньо не можуть вноситися зміни до Конституції України, оскільки це суперечило б її розділу XIII “Внесення змін до Конституції України”;

— Конституція України не містить положень про консультативні референдуми. Проте в пунктах 5, 6 статті 2 Указу сформульовані питання, які становлять предмет консультативного референдуму, тоді як положення пунктів 1, 2, 3, 4 цієї ж статі є предметом зобов’язального (імперативного) референдуму;

— питання, які згідно з Указом мають бути включені до бюлетенів, не відповідають вимогам щодо проведення референдумів, оскільки деякі з них охоплюють два і більше самостійних питань, що істотно може вплинути на вільне волевиявлення громадян під час голосування.

3. У листах, які надійшли від Президента України до Конституційного Суду України, а також у поясненнях представників Президента України на пленарному засіданні Суду висловлено протилежну позицію щодо суті всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Основний зміст цієї позиції такий:

— Конституція України не запровадила нового виду референдуму, а лише надала Президентові України повноваження проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою, яку раніше здійснювала Верховна Рада України відповідно до Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від 3 липня 1991 року;

— проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою гарантується статтею 72 Конституції України. Проголосити цей референдум — конституційний обов’язок Президента України як глави держави і гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стаття 102, пункт 6 статті 106 Конституції України);

— Конституція України, Закон України “Про Центральну виборчу комісію”, Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” в частині, що не суперечить Конституції України, інші закони створюють достатню правову базу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою;

— право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Тому предметом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою можуть бути будь-які питання, за винятком тих, що передбачені статтею 74 Конституції України;

— воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Тому у разі підтримки народом положень, які включені до пунктів 1, 2, 3, 4 статті 2 Указу, ці положення мають стати частиною тексту Конституції України;

— питання, викладені в пунктах 5, 6 статті 2 Указу, що стосуються запровадження в Україні двопалатного парламенту та порядку прийняття Конституції України, можуть бути реалізовані в новій Конституції України, яка має бути прийнята всеукраїнським референдумом.

4. Конституційний Суд України, вирішуючи цей спір, виходить з такого:

4.1. Всеукраїнський референдум є однією з форм народного волевиявлення (стаття 69 Конституції України), який призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, установлених Конституцією України (частина перша статті 72). Зокрема, Верховна Рада України призначає всеукраїнський референдум з питань про зміну території України (стаття 73, пункт 2 частини першої статті 85 Конституції України); Президент України — щодо змін Конституції України (пункт 6 статті 106). Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (стаття 74 Конституції України).

Конституція України також передбачає проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, який проголошує Президент України на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області (частина друга статті 72, пункт 6 статті 106).

З огляду на положення статті 8 Конституції України щодо прямої дії її норм Конституційний Суд України дійшов висновку, що частина друга статті 72 Конституції України встановлює первинну і принципово важливу правову основу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Цей референдум може бути проведений відповідно до чинного законодавства. Тому положення статей 1, 3, 4, 5, 6, 7 Указу Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 року є такими, що відповідають Конституції України.

Згідно з Конституцією України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (стаття 5).

Внесення змін до Конституції України належить до повноважень Верховної Ради України, які здійснюються в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України (пункт 1 частини першої статті 85). Відповідно до статті 156 Конституції України законопроект про внесення змін до розділу I “Загальні засади”, розділу III “Вибори. Референдум” і розділу XIII “Внесення змін до Конституції України” подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності позитивного висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157, 158 Конституції України.

Виходячи з доцільності та системного аналізу Конституції України, яка має найвищу юридичну силу (частина друга статті 8), Конституційний Суд України дійшов висновку, що Конституція України при внесенні до неї змін передбачає збалансованість дій Президента України, народних депутатів України, Верховної Ради України при реалізації волі народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні.

Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (стаття 157). У зв’язку з цим Конституційний Суд України вважає необгрунтованою думку, висловлену учасниками конституційного провадження, згідно з якою ні Центральна виборча комісія, ні Президент України, ні інші державні органи не повноважні здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України питань, які пропонуються ініціативними групами громадян для всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

4.3. Аналізуючи питання, які пропонується включити до бюлетенів для таємного голосування на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою 16 квітня 2000 року, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання, сформульовані ініціативними групами громадян і викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 статті 2 Указу, відповідно до Конституції України можуть бути винесені на всенародне голосування.

Виходячи з положень статей 69, 72 Конституції України, Конституційний Суд України вважає, що у разі схвалення всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питань, викладених у пунктах 2, 3, 4, 5 статті 2 Указу, ці питання є обов’язковими для розгляду і прийняття рішень відповідними органами державної влади в порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом XIII “Внесення змін до Конституції”, та законами України.

4.4. Питання, викладені в пункті 1 (“Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв’язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту: “а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України”? ) і пункті 6 (“Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом”? ) статті 2 Указу, суперечать Конституції України, оскільки:

чинна Конституція України не передбачає інституту висловлення недовіри на всеукраїнському референдумі, в тому числі проголошеному за народною ініціативою, Верховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним органам державної влади як можливої підстави дострокового припинення їх повноважень. Тому винесення на всеукраїнський референдум питання щодо недовіри Верховній Раді України за відсутності названого інституту в Основному Законі України було б порушенням такого конституційного принципу, як здійснення органами державної влади своїх повноважень у межах, встановлених Конституцією України, та принципів правової держави, якою проголошено Україну;

закріплюючи право визначати і змінювати конституційний лад в Україні виключно за народом, Основний Закон України встановив чіткий порядок внесення змін до Конституції України.

Викладене в пункті 6 статті 2 Указу питання виноситься на всеукраїнський референдум без з’ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина.

Виходячи з наведеного, Конституційний Суд України вважає, що питання, сформульовані в пунктах 1, 6 статті 2 Указу, мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними).

На основі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 51, 61, 70, 81 Закону України “Про Конституційний Суд України”, Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення статті 1, пунктів 2, 3, 4, 5 статті 2, статей 3, 4, 5, 6, 7 Указу Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 року.

Схвалені всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питання, викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 статті 2 Указу Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”, є обов’язковими для розгляду і прийняття рішень у порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом XIII “Внесення змін до Конституції України”, та законами України.

2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), такі положення Указу Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 року:

пункту 1 статті 2 Указу, в якому викладено питання: “Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв’язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту:

“а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України”? ;

2) пункту 6 статті 2 Указу, в якому викладено питання: “Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом”? .

3. Положення Указу Президента України “Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Виконання цього Рішення покласти на Президента України, Верховну Раду України, Центральну виборчу комісію.

5. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

м. Київ Конституційний Суд України

27 березня 2000 року

№3-рп/2000

ВИСНОВОК ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ,

ЗАТВЕРДЖЕНИЙ НА 44 ПЛЕНАРНОМУ ЗАСІДАННІ, ЩОДО ПРОВЕДЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО РЕФЕРЕНДУМУ В УКРАЇНІ¹

І. Вступ

1. Згідно з листом від 13 червня 2000 року, Голова Моніторингового Комітету Парламентської Асамблеї висловив прохання Венеціанській Комісії підготувати висновок

“стосовно України, із питання про два законопроекти, представлені Президентом Кучмою та членами парламенту щодо квітневого референдуму цього року, зокрема, стосовно свободи прийняття рішень парламентом, у відповідності до статей 157 і 158 Конституції, узгодження з міжнародними стандартами та наслідків для демократії й верховенства права в Україні”.

2. Як відомо, Президент України підписав 15 січня 2000 року Указ, згідно з яким було призначено всеукраїнський референдум за народною ініціативою на 16 квітня 2000 року. Метою референдуму було внесення змін до Конституції України, головним чином із наміром послабити позицію Верховної Ради (парламенту України). Референдум був зустрінутий гарячими суперечками, зокрема, з боку депутатів Верховної Ради. Референдум був досліджений Венеціанською Комісією (див. нижче) і Конституційний Суд визнав два з попередніх шести питань, висунутих на референдум, неконституційними.

3. На прохання Парламентської Асамблеї та Генерального Секретаря Ради Європи, Венеціанська Комісія зробила висновок щодо референдуму (документ CDL-INF (2000) 11). Його висновки були такими:

“53. Стосовно референдуму, попередньо запропонованого Указом від 15 січня 2000 року, висновки Комісії можуть бути викладені в такому узагальненому вигляді:

— цей референдум не може вносити безпосередні зміни до Конституції;

— дуже сумнівно, чи є прийнятним консультативний референдум за народною ініціативою;

— Конституційний Суд України має вирішувати, чи на цьому етапі реалізації Конституції України існує загальна юридична база для проведення референдумів в Україні;

— одне з питань, винесених на референдум, є однозначно неконституційним, інші питання дуже проблематичні та/або нечіткі;

— прийняття всіх пропозицій, винесених на референдум, зрушило б баланс сил між Президентом і парламентом.

Усі ці елементи разом зароджують загрозливі сумніви як щодо конституційності, так і прийнятності референдуму взагалі.

54. Вслід за Рішенням Конституційного Суду змінилася фактична ситуація, яка враховувалася Комісією. У своєму дуже важливому Рішенні, Суд визнав питання 1 і 6 неконституційними і вирішив, що якщо інші питання будуть схвалені при проведенні референдуму, це не буде еквівалентом безпосереднього внесення змін до Конституції, а державні органи зобов‘язані розглянути ці пропозиції та прийняти рішення щодо них згідно з Розділом XIII Конституції щодо внесення змін до Конституції України.

55. Комісія зазначає, що це рішення відкриє двері для можливого рішення на основі консенсусу між різними гілками державної влади. Якщо питання отримають схвальні відповіді з боку народу, їх розгляд Верховною Радою та іншими органами державної влади зробить можливим забезпечити те, що зміни які будуть остаточно прийняті, не міститимуть жодних положень, несумісних з європейськими стандартами, а відображатимуть рішення, яке було б прийнятним для різних державних органів. Комісія радо надасть свої послуги українській владі з цього питання”.

4. Референдум відбувся 16 квітня 2000 року (згідно із законодавством України, голосування розпочалося за 10 днів). Згідно з офіційними результатами, 81,1% осіб узяли участь у голосуванні і більшістю голосів у межах 80%–90% схвально відповіли на чотири питання, які були остаточно винесені на референдум.

5. Для впровадження результатів референдуму, було подано два законопроекти до Верховної Ради: один від Президента України (CDL (2000) 41) і другий від 152 депутатів (CDL (2000) 42). Ці два законопроекти є предметом даного розгляду. Згідно з Конституцією України, обидва законопроекти були подані до Конституційного Суду для висновку щодо їх відповідності статтям 157 і 158 Конституції. Суд не мав заперечень щодо проекту, поданого Президентом. Стосовно пропозиції депутатів щодо парламентської недоторканності, її було визнано неконституційною, а пропозицію стосовно другої палати парламенту – неповною та неготовою до розгляду (див. нижче).

6. 13 — 15 вересня 2000 року Україну відвідала делегація у складі трьох членів Комісії (п. Бартоле з Італії, п. Батлінер з Ліхтенштейну та п. Малінверні з Швейцарії). Вони провели розширені зустрічі з представниками Адміністрації Президента, Верховної Ради, Конституційного Суду, Міністерства юстиції, Міністерства закордонних справ та Центральної виборчої комісії, а також мали неофіційні розмови з опозиційними політиками.

ІІ. Процедура проведення референдуму

7. Як зазначається у Висновку Комісії від 31 травня 2000 року, Закон України “Про Всеукраїнський та місцеві референдуми” був прийнятий в 1991 році (зі змінами 1992 року) задовго до прийняття Конституції України (28 червня 1996 року), і не був приведений у відповідність до неї. Всі учасники зустрічей з делегацією Комісії в Україні визнавали необхідність прийняття нового закону про референдуми. Наразі немає відповідних законодавчих норм щодо оголошення та проведення референдуму. Проведення референдуму може грунтуватися лише на Рішенні Конституційного Суду від 27 березня 2000 року щодо конституційності референдуму, в якому Суд проголошує:

“У разі схвалення всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питань, викладених у пунктах 2, 3, 4, 5 статті 2 Указу, ці питання є обов'язковими для розгляду і прийняття рішень відповідними органами державної влади в порядку, визначеному Конституцією України, зокрема, її Розділом XIII “Внесення змін до Конституції” та законами України.

8. Це рішення не може компенсувати відсутність відповідних правових норм. Кілька процедурних питань залишаються відкритими. Зокрема, залишається незрозумілим чи результати референдуму автоматично стосуються Верховної Ради, чи хтось (тоді хто?) мав подати пропозицію до неї. На практиці цю проблему було вирішено шляхом звернення до конституційної процедури внесення змін до Конституції, зазначеної в статті 154 Конституції. Це
положення надає право ініціативи Президентові або одній третині Верховної Ради.

9. Також важливим є той факт, що законодавство України не має шляхів вирішення конфлікту, який виникає, якщо необхідна більшість (дві третини) для внесення змін до Конституції не буде досягнута у Верховній Раді. До Конституції не можуть вноситися зміни без позитивного результату голосування у Верховній Раді й депутати мають право або прийняти пропозиції, або внести до них зміни чи відхилити. У першому читанні президентський законопроект отримав 251 голос у Верховній Раді. Цього не вистачає до необхідної кількості — 300 голосів в останньому читанні для внесення змін до Конституції. Тому можливо, що результати референдуму не будуть впроваджені. Як продовження загальнонаціонального референдуму, це буде незадовільний результат.

10. Це підтверджує критичну оцінку референдуму та правил, які його стосуються, з боку Комісії від 31 березня 2000 року. Незважаючи на це, це звичайно ж є меншим злом, аніж відмова від принципу вільних повноважень депутатів та ігнорування чітких правил щодо внесення змін до Конституції, які вимагають згоди двох третин Верховної Ради. Тому Комісія вітає той факт, що всі офіційні особи, з якими проводилися зустрічі в ході візиту делегації, визнали, що Верховну Раду не можна змушувати голосувати за конституційні зміни. Представники як Адміністрації Президента, так і Міністерства закордонних справ посилалися на заяву Президента Л. Кучми під час зустрічі з послами України в європейських країнах 26 – 27 серпня 2000 року, в якій Президент зазначив, що він дотримуватиметься конституційних правил щодо внесення змін до Конституції й не розпускатиме Верховну Раду, якщо не буде досягнуто більшості, необхідної для конституційних змін.

11. Як висновок, Комісія вітає це зобов‘язання і наголошує на необхідності прийняття нового законодавства про референдуми в Україні.

ІІІ. Проект, поданий Президентом

Загальні риси

12. Законопроект, представлений Президентом, є стислим. Він містить лише пропозиції щодо конституційних змін, відповідно до схвальних відповідей, отриманих під час референдуму на три з чотирьох питань. Щодо четвертого питання, впровадження двопалатного парламенту, Президент не включив жодних пропозицій, проте призначив комісію із експертів — представників різних державних органів із завданням підготувати конкретні пропозиції. Комісія також має завдання підготувати зміни до загального законодавства, як того вимагають результати референдуму.

Запропоновані зміни до Конституції щодо зменшення кількості депутатів

13. Перша пропозиція Президента полягає в тому, щоб внести зміни згідно із результатами референдуму до статті 76 Конституції, а саме — замінити кількість депутатів Верховної Ради з 450 на 300. Рішення щодо цієї зміни має приймати сама Верховна Рада, оскільки з боку Комісії заперечень немає за умови, якщо це рішення вступає в силу з наступними виборами.

Пропозиції щодо скасування депутатської недоторканності

14. Згідно із результатами референдуму, Президент пропонує вилучити пункт 3 статті 80 Конституції, який зазначає: “Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані”. Комісія все ще має серйозні побоювання щодо цієї пропозиції.

15. Дійсно, всі західні демократії, зокрема, згідно із традиціями загального права, не визнають принципу абсолютного імунітету членів парламенту стосовно арешту, а лише визнають імунітет висловлювань у парламенті. Однак, це країни з давньою демократичною традицією, де дискреційний арешт опозиційних політиків за фальшивим звинуваченням немислимий. Це відрізняється від ситуації в Україні, де демократія є досить недавньою і, де опозиційні політики висловлюють побоювання, що їх можуть арештувати, якщо вони не будуть захищені цим положенням. Більше того, згідно з пунктом 13 Перехідних Положень Конституції, доконституційна процедура для арешту особи залишається в силі до 28 червня 2001 року, а відповідно до пункту 9 Перехідних Положень, прокуратура все ще керується старими правилами. Депутати Верховної Ради, яких позбавлять недоторканності, можуть бути арештовані і утримані під вартою без судового втручання. Це звичайно ситуація, в якій свободі думки та рішенням парламентарів може бути завдана шкода.

16. Під час візиту делегації в Україну, офіційні особи визнавали потребу юридичних положень, які б надавали певний ступінь захисту депутатам після вилучення частини 3 статті 80 Конституції. Передбачається надання певного захисту в межах загального законодавства.

17. Комісія висловлює думку, що відповідне місце для головної норми щодо парламентської недоторканності можна знайти в Конституції й зазначає, що в Конституції є паралельні норми, наприклад, щодо недоторканності суддів (стаття 126, частина 3). Вилучення частини 3 статті 80 Конституції до прийняття відповідного закону, також призведе до ризикованої ситуації, коли протягом певного часу не буде захисту, і це в той час, коли конституційні положення щодо арешту та утримання ще не вступили в силу. Це здається неприйнятним. Щоб врахувати результати референдуму, можна передбачити зменшення імунітету депутатів до рівня недоторканності, яким користуються зараз судді згідно з частиною 3 статті 126 Конституції: “Суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом”. Паралельна норма для депутатів парламенту має бути частиною Конституції, а не загального законодавства, і повинна набрати чинності одночасно із скасуванням існуючої норми.

Пропозиція щодо можливості розпуску Верховної Ради

18. Третьою пропозицією Президента є доповнення статті 90 Конституції новою частиною 3 такого змісту:

“Президент України може також припинити повноваження Верховної Ради України достроково, якщо протягом одного місяця Верховна Рада України не сформує постійно діючу парламентську більшість або у випадку, коли протягом трьох місяців не затвердить Державний бюджет України, розроблений і поданий Кабінетом Міністрів України згідно з встановленим порядком.”

та внесення відповідних технічних змін до статті 106 Конституції.

19. Наразі Верховна Рада може бути розпущена лише у випадку, якщо протягом тридцяти днів чергової сесії не розпочнуться пленарні засідання. Це передбачає дуже значні обмеження і підвищення можливості розпуску не можна відкидати з самого початку.

20. Стосовно першої запропонованої підстави для розпуску – це нездатність сформувати постійно діючу парламентську більшість протягом одного місяця. При цьому намір цієї пропозиції, який полягає в тому, щоб змусити депутатів бути послідовними і сприяти стабільному урядові, зрозумілий і навіть підтримується. Нездатність Верховної Ради сформувати чітку більшість звичайно ж має негативні наслідки для України і спричинює повільне просування реформ в Україні. Формулювання цієї пропозиції, на нашу думку, має серйозні недоліки.

21. Щодо періоду – один місяць, не можна визначити, коли цей період починається. Найбільш вірогідним тлумаченням здавався б один місяць від першого засідання новообраної Верховної Ради. Проте, розпуск у цей момент передбачав би ризик обрання того самого складу Верховної Ради, і в будь-якому разі, здається неможливим визначити на такому ранньому етапі чи є “постійно діюча парламентська більшість”. Іншим можливим, але надзвичайно далекосяжним тлумаченням, було б встановлення зв‘язку з попереднім пунктом, тоді тридцять днів починалися б на початку кожної чергової сесії (Верховна Рада, згідно зі статтею 83 Конституції, проводить дві чергові сесії на рік). Однак здається суперечливим говорити про “формування” “постійно діючої” більшості двічі на рік, і логічне обгрунтування зв‘язку між черговими сесіями та формуванням більшості не дуже очевидне. В обох випадках це положення нечітке.

22. Інший елемент — формування “постійно діючої більшості”, не набагато зрозуміліший. Визначення цього поняття немає ніде. Альтернативний законопроект, поданий 152 депутатами, містить спробу такого визначення, передбачаючи певне “об‘єднання” всередині Верховної Ради. Цей другий підхід передбачає ризик виникнення протиріччя з вільними повноваженнями депутатів. Крім того, здається неможливим існування юридичної вимоги щодо такої стабільної постійної більшості, оскільки жодному депутату парламенту або партії не можна перешкодити залишити більшість у випадку незгоди. Для того, щоб поняття більшості набуло значення, його слід пов‘язувати з конкретною подією. Згідно з Конституцією України, на наш погляд, є два моменти конкретного значення формування більшості: згода Верховної Ради (стаття 87, пункт 12) щодо особи Прем‘єр-міністра та затвердження його програми (стаття 87, пункт 11). Замість того, щоб пропонувати непевне поняття постійної більшості, краще було б пов‘язати можливість розпуску з неодноразовими відмовами Верховної Ради дати згоду щодо призначення Прем‘єр- міністра (запропонованого Президентом) або нездатність затвердити його програму.

23. Більше того, не слід ігнорувати систематичного аспекту. Згідно з Конституцією України, Президент має право представляти кандидата на пост Прем‘єр-міністра без будь-якої вимоги щодо призначення кандидата, прийнятного для більшості, а Кабінет Міністрів відповідальний перш за все перед Президентом і лише потім підконтрольний і підзвітний Верховній Раді. Це не сприяє формуванню стабільної більшості навколо уряду. Якщо хтось бажає встановити чітку більшість всередині Верховної Ради, логічніше було б надати цій більшості право вирішального голосу при призначенні Прем‘єр-міністра (як це робиться в законопроекті 152 депутатів).

24. Щодо другої підстави для розпуску — нездатності прийняти бюджет протягом трьох місяців. Здається це чітко визначено і мета цієї норми зрозуміла. Проти цієї норми немає принципових заперечень, хоча в ситуації, яка вже характеризується сильною виконавчою та досить слабою законодавчою владою, зберігається тенденція до подальшого посилення виконавчої.

25. Узагальнюючи цю думку, Комісія вважає, що перша підстава для розпуску має бути більш чітко визначена. Інакше свобода рішень Верховної Ради буде послаблена, оскільки парламент опиниться під загрозою розпуску за умов, які не визначені чітко в Конституції.

ІV. Проект, представлений 152 депутатами

26. Як зазначено вище, законопроект депутатів було заблоковано Конституційним Судом стосовно частин, які відрізнялися від президентського проекту і тому втратили свою практичну актуальність (за винятком статті 90 та пункту 8 частини 1 статті 106). Тому Комісія обмежиться узагальненим розглядом цих пропозицій, а саме в частині, що відрізняється від президентських пропозицій, і зосередить увагу на питанні другої палати, з якого Президент не подавав пропозиції, але призначив комісію з завданням підготувати конкретну пропозицію.

Пропозиція щодо обмеження парламентського імунітету

27. Депутати пропонують змінити вимогу надання згоди Верховної Ради на арешт або судове переслідування депутатів на вимогу схвалення Верховним Судом. Конституційний Суд визнав це положення таким, що суперечить Конституції, зокрема, оскільки надання згоди Верховним Судом не може тлумачитися судами нижчої інстанції як винесення рішення до судового розгляду щодо вини відповідних депутатів. Комісія поділяє занепокоєння Конституційного Суду і надає перевагу рішенню, зазначеному в параграфі 17.

Пропозиція щодо двопалатного парламенту

28. У висновку від 31 березня 2000 року Комісія виступила з критикою питання референдуму стосовно створення двопалатного парламенту, оскільки воно було занадто нечітким, щоб українські громадяни могли зробити інформовані судження. Питання референдуму не містило іншої інформації щодо повноважень і складу другої палати, крім згадки про те, що передбачається, що вона представлятиме інтереси регіонів. Тому неможливо знати, якими були наміри населення, що схвально відповіло на це питання, можна передбачати широкий вибір шляхів вирішення цього питання.

29. Комісія зробила акцент ще на одному аспекті: створення другої палати ризикує опинитися в суперечності з причинами референдуму. Референдум був виправданий потребою прискорення та полегшення законодавчого процесу, тоді як існування другої палати обов‘язково його сповільнює. Це обставина, яку слід мати на увазі при розробці будь-якої пропозиції щодо другої палати.

30. Щодо змісту пропозиції 152 депутатів, Конституційний Суд України виявив у ньому декілька технічних недоліків з точки зору українського законодавства. З точки зору міжнародних стандартів, пропозиція не викликає серйозних питань. Головним чином у зв‘язку з утворенням двопалатного парламенту викликає тривогу той факт, що це може призвести до подальшого послаблення ролі – тепер уже розділеного – парламенту в системі, яка вже зараз характеризується сильною виконавчою, зокрема президентською, владою. Автори пропозиції намагалися врівноважити ризик. Вони надали новому Сенатові не тільки повноваження, які раніше зберігалися за Верховною Радою, але й вимагають надання його згоди щодо багатьох президентських призначень, а також відкидають президентське вето щодо законодавства своєю вимогою затвердження законопроектів Сенатом.

Перехідні положення

31. В кінці свого проекту депутати пропонують внесення змін до пунктів 9 та 13 Перехідних Положень Конституції для того, щоб конституційні норми щодо реформи прокуратури та арешту й утримання під вартою набули чинності з 1 січня 2001 року. Оскільки це навряд чи можна вважати впровадженням результатів референдуму, зараз, через більш як чотири роки після прийняття Конституції, виникає першочергова потреба впровадження цих дійсно важливих положень з метою захисту прав людини. Тому Комісія закликає Україну пришвидчити вжиття необхідних заходів.

V. Висновок

32. Як висновок, Комісія

– Із задоволенням зазначає готовність Президента України дотримуватися встановлених конституційних процедур, передбачених для внесення змін до Конституції й не розпускати Верховну Раду, якщо остання відмовляється надати згоду на конституційні зміни;

– Підкреслює необхідність прийняття нових норм щодо референдумів в Україні;

— Відмічає, що згідно з Рішенням Конституційного Суду, законопроект, внесений 152 депутатами залишається прийнятним лише стосовно статті 90 та пункту 8 частини 1 статті 106 Конституції;

— Зазначає, що пропозиція депутатів стосовно Сенату як майбутньої другої палати є єдиним можливим тлумаченням результатів референдуму;

— Зазначає, що Президент подасть свої пропозиції щодо другої палати на другому етапі роботи комісії, призначеної Президентом;

— Вважає, що законопроект, внесений Президентом України не слід приймати в існуючій формі з огляду на такі два питання:

а) Депутати парламенту мають бути захищені від дискреційного арешту або утримання під вартою згідно з нормою Конституції, яка вимагає згоди Верховної Ради на арешт, або утримання депутатів під вартою (див. параграф 17 вище);

б) Нечітко зазначені підстави для розпуску — “якщо протягом одного місяця Верховна Рада не зможе сформувати постійно діючу парламентську більшість” слід викласти по-іншому;

— Підкреслює, що у випадку прийняття Верховною Радою законопроекту, внесеного Президентом, без урахування змін, запропонованих Комісією, це може спричинити серйозні проблеми стосовно демократії, верховенства права та балансу гілок влади.

Страсбург, 16 жовтня 2000 р.
Венеція, 13 – 14 жовтня 2000 р.

На основі коментарів членів:
п. С. БАРТОЛЕ (Італія)
п. Г. БАТЛІНЕР (Ліхтенштейн)
п. Г. МАЛІНВЕРНІ (Швейцарія)