Уряди Віктора Ющенка та Анатолія Кінаха:
специфіка діяльності

Відставка Уряду Віктора Ющенка

Жоден з урядів України до Уряду Ющенка, не зважаючи на вимоги Конституції, не звітував перед парламентом за підсумками річного виконання власної програми діяльності. Звіт Уряду Ющенка щодо виконання Програми діяльності відбувся у вищому законодавчому органі держави 17 квітня 2001 року. Після його обговорення Верховна Рада внесла до порядку денного 7 сесії Постанову про відповідальність Кабінету Міністрів («за» – 252 голоси). 26 квітня за проект резолюції Верховної Ради України про недовіру Кабінету Міністрів проголосували 263 депутати. Усе це – на тлі серйозного економічного зростання, зафіксованого вперше з часу здобуття Україною незалежності.

Послідовні противники Уряду Ющенка – комуністи, внесли на розгляд проект Постанови про недовіру Урядові. Їх підтримали фракції, які раніше ініціювали створення некомуністичної парламентської більшості. Вони позиціонували себе як пропрезидентські, а їхні опоненти вважають їх олігархічними. У даному разі, голосуючи заодно з комуністами, вони проявили себе як антиурядові фракції парламентської більшості. Це насамперед – СДПУ(о), «Демократичний союз», «Трудова Україна», «Яблуко» і «Регіони України», частково їх підтримали фракції НДП і ПЗУ, а також майже половина позафракційних.

На підтримку Уряду виступили фракції, які увійшли до більшості через підтримку не стільки Президента, скільки Прем’єр-міністра і Уряду. Це фракції НРУ, УНР, «Рефор­ми-Конгрес» і «Батьківщина». Під час урядових голосувань до них приєдналася фракція «Солі­дар­ність». Фракція Соціалістичної партії показово утрималась.

Реальні причини конфлікту олігархів з Урядом Ющенка стосувалися, перш за все, «недостатнього» кадрового представництва фінансово-політичних груп, неможливості їхнього впливу на прийняття економічних і бюджетних рішень, власної політичної позиції В.Ющенка у справі Гонгадзе і «касетному скандалі». І, найголовніше, – зростаючий авторитет Віктора Ющенка в суспільстві та можливість його участі в наступних президентських виборах зробили комуністів, прогресивних соціалістів і олігархів союзниками у боротьбі проти спільного конкурента. Виходячи з цього, можна говорити про збіг інтересів ідеологічно різних політичних сил, позиції яких у даному питанні збіглися як в економічному, так і в політичному аспектах.

І комуністи, і олігархи в Україні – це політичні сили, для яких євразійський вибір є більш природнім, ніж європейський. У комуністів цей вибір пов’язаний з ідеологією, а у олігархів – з характером їхньої повсякденної діяльності. Їхні спроби працювати на європейському економічному ринку, як правило, закінчувалися невдало. Тому їх бізнес тісно пов’язаний із російськими фінансово-політичними групами, азійським бізнесом або з офшор­ними компаніями і є пристосованим до пострадянської тіньової економіки й корупції.

Держави Заходу апелювали до Президента, натякаючи на необхідність збереження реформаторського курсу України, у той час, як ЗМІ Росії звинувачували В.Ющенка в «проамериканській» спрямованості. Таким чином, відставка Уряду вперше відбулася в умовах серйозної геополітичної конкуренції. Зацікавленість зовнішніх сил у відставці Уряду Ющенка була безпрецедентною в новітній історії України.

Фактично відставка Уряду В.Ющенка стала наслідком збігу інтересів олігархічних, комуністичних та пропрезидентських сил.

Дискусія про коаліційну природу Уряду

Разом з тим, парламентські противники В.Ющенка, які ставили собі за мету шляхом усунення його Уряду дістатися до нових фінансових і адміністративних ресурсів, розраховуючи на міністерські портфелі, щоб використати їх на майбутніх парламентських виборах, поставленого перед собою завдання не досягли.

Ослаблення президентської гілки влади у зв’язку з «касетним скандалом» зумовило загострення напередодні і після відставки Уряду В.Ющенка питання формування коаліційного Уряду. Однак, усе ж, олігархічним силам не вдалося монополізувати свій вплив на Уряд, вирішальний вплив на який отримав Президент.

Основні прихильники ідеї коаліційності, фракції «Трудова Україна» і СДПУ(о), до останнього намагалися зберегти політичне обличчя. Тодішній перший заступник Голови Верховної Ради і лідер Об’єднаних соціал-демократів Віктор Медведчук, наприклад, намагався переконати громадськість, що Міністр освіти Василь Кремень в Уряді Віктора Ющенка і Міністр освіти Василь Кремень в Уряді Анатолія Кінаха принципово відрізняються один від одного. Адже в попередній Уряд він був запрошений самим В.Ющенком, а в Уряд Кінаха – делегований фракцією СДПУ(о). Лідер парламентської фракції «Демократичний союз» Олександр Волков стверджував, що в новому Уряді буде «від 30% до 40% представників тих чи інших парламентських фракцій».

Як можна було побачити з переговорного процесу, ті, хто віддав голоси «за» нового главу Уряду, очікували дещо інших результатів формування його складу. Наприклад, керівник де­пу­татської групи «Трудова Україна» Ігор Шаров говорив, що фракція внесе новому Прем’єр-міністрові пропозиції щодо народних депутатів України Олексія Костусєва, Дмитра Та­бачника, Юрія Спіженка, Валерія Горбатова, Анатолія Білика, а також Олександри
Кужель та Сергія Гошовського. На посаді голови Міністерства з питань надзвичайних ситуацій фракція во­ліла б бачити Дмитра Табачника. Натомість там залишився Василь Дурдинець. Ще в день го­лосування щодо А.Кінаха 29 травня, О.Волков заявляв, що фракція партії «Демо­кра­тичний союз» претендує на портфель Міністра охорони здоров’я у новому Кабінеті Міністрів України, висуваючи на цю посаду Олександра Біловола, який до отримання депутатського ман­дата очолював компанію «Ліки України». Але цю посаду зберіг за собою Віталій Москален­ко.

Формально представниками партій в Уряді стали Віце-прем’єр-міністр Володимир Семиноженко (Партія регіонів), Міністр транспорту і екс-прем’єр-міністр Валерій Пустовойтенко (Народно-демократична партія), Міністр аграрної політики Іван Кириленко (Аграрна партія України) і, нарешті, Міністр екології Сергій Курикін (Партія зелених).

Слід зазначити, що формування коаліційного Уряду не передбачено Конституцією та законами України, а у створенні політичного прецеденту не був зацікавлений щонайперше Президент України. Відповідно до статті 85 Конституції України роль Верховної Ради України при формуванні Кабінету Міністрів України обмежується лише наданням згоди на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України. Очевидно, що без внесення відповідних змін до Конституції України будь-які домовленості про залучення депутатських фракцій до формування Уряду не можуть мати жодних юридичних гарантій.

Особливості діяльності Уряду Анатолія Кінаха

29 травня 2001 року 239 голосів було віддано народними депутатами України за затвердження на посаді Прем’єр-міністра України кандидатури народного депутата, голови Українського союзу промисловців і підприємців Анатолія Кінаха. Новий Уряд став десятим за десять років незалежності.

Цілком несподівано підтримали кандидатуру А.Кінаха 16 депутатів фракції Соціалістичної партії та декілька позафракційних. Очевидно, що без них парламенту не вистачило б голосів для надання згоди на призначення нового глави Уряду. Пояснення такого кроку соціалістів слід шукати у виступі Олександра Мороза перед голосуванням, який сказав, що А.Кінах – виконувач обов’язків Прем’єр-міністра гірше, ніж А.Кінах – Прем’єр-міністр.

Незважаючи на те, що більшість депутатів Верховної Ради визнала діяльність усього попереднього Кабінету Міністрів незадовільною, у новому Уряді Кінаха одразу залишились працювати 14 міністрів з 21, що становило 66,6%.

Не зазнало суттєвих змін і партійно-політичне представництво в Уряді. Проти коаліційного принципу будівництва Кабміну висловлювався і Президент, посилаючись на відсутність правових підстав створення коаліційного Уряду.

Таким чином, призначення Уряду А.Кінаха стало очевидним успіхом Президента і ще раз засвідчило, що основною причиною відставки його попередника була не позакоаліційність чи невдоволення персональним складом Кабінету Міністрів, а невдоволення діяльністю Прем’єр-­міністра В.Ющенка і усвідомлення політичними конкурентами у парламенті та Адмі­ністрації Президента необхідності його усунення з політичної арени напередодні парламентських виборів.

Тож після відставки Кабінету В.Ющенка політична ініціатива перейшла до Президента.

Призначення нового Кабміну і формування його персонального складу ознаменувалися зведенням нанівець самостійної ролі Кабінету Міністрів в українській політиці, а також засвідчили повну підконтрольність Уряду Адміністрації Президента і подальшу відсутність впливу на Уряд політичних сил, легально інституційованих у Верховній Раді. Про це свідчили не лише кадрові призначення, але й намагання Прем’єра дистанціюватися від деяких олігархічних угруповань.

Уряд не отримав чіткої стратегії діяльності, хоча й не відмовився від більшості заходів, запроваджених попереднім Урядом. Тож Уряд Кінаха став ситуативним, призначеним для виконання насамперед політичних виборчих проектів.

Інститут державних секретарів

Окрім кадрової ініціативи Президент Л.Кучма перебрав на себе від Уряду та Верховної Ради ще й прерогативу розробляти і приймати рішення, пов’язані з визначенням принципів формування виконавчої влади. Він кілька разів накладав вето на різні варіанти законів про Кабінет Міністрів. Бажання глави держави посилити свій контроль над виконавчою владою обумовило крок, коли у часовому проміжку між затвердженням нового Прем’єра і формуванням складу Кабінету Міністрів було оголошено про кардинальні зміни у системі виконавчої влади. Реалізований Президентом України сценарій реорганізації структури виконавчої влади і посилення контролю над її діяльністю з боку Адміністрації Президента розроблявся на випадок призначення виконувача обов’язків Прем’єр-міністра. Але й при повноцінному керівникові Уряду рішення було прийнято без широкого обговорення чи консультацій і, перш за все, стало сигналом для основних політичних гравців про можливість перетворення України на країну з президентською формою правління.

Відповідно до Указу Президента України «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» запроваджено інститут державних секретарів (Указ Президента України від 29 травня 2001 року №345).

Державний секретар Кабінету Міністрів очолює секретаріат Кабміну; організує забезпечення діяльності Прем’єра, всіх віце-прем’єрів; затверджує, за погодженням із Прем’єром і Міністерством фінансів, штатний розпис і кошторис витрат секретаріату. Він же призначає на посади і звільняє з посад працівників секретаріату. Держсекретар міністерства за посадою є членом колегії, затверджує, за погодженням з міністрами, структуру міністерства, а за погодженням з Мінфіном, штатний розпис і кошторис витрат кожного конкретного міністерства. Держсекретар призначає на посади і звільняє з них, відповідно до законодавства, співробітників центрального апарату міністерства та керівників територіальних підрозділів міністерства, а також підприємств і організацій, що входять у сферу його управління. Ще одна важлива новація, на яку слід звернути увагу, полягає в тім, що відставка Уряду або окремих його членів за жодних обставин, як декларується в документі, не буде означати відставки державних секретарів – за задумом, вони покликані забезпечувати спадкоємність влади. «Секретарі» отримують статус держслужбовців. Натомість Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр, віце-прем’єр-міністри і міністри оголошуються політичними діячами, тобто відтепер закон про державну службу на них не розповсюджується. Основна роль міністрів почесна – забезпечення організаційного і політичного керівництва. Натомість інші повноваження, які раніше покладалися на міністрів, передаються державним секретарям міністерств.

Держсекретар Кабінету Міністрів і держсекретарі міністерств мають першого заступника. Їх призначає Президент за поданням Прем’єр-міністра, а звільняє Президент виключно своїм указом. Держсекретар Кабінету Міністрів і держсекретарі міністерств призначаються на посади на період повноважень Президента. Держсекретарі та їхні перші заступники, на відміну від міністрів, є державними службовцями і входять до складу керівників міністерств. Статус державного службовця першого рангу не лише дає право на дачу і машину, а й на багато інших пільг, у тому числі, на надбавки до зарплат і серйозні коефіцієнти при нарахуванні пенсії. Звільнити з посад як держсекретаря Кабінету Міністрів, так і держсекретарів міністерств можна лише у разі неналежного виконання обов’язків, неможливості їх виконання за станом здоров’я, обвинувачувального вироку суду та в інших випадках, передбачених законом про держслужбу. У зв’язку з появою інституту держсекретарів ліквідується інститут перших заступників і заступників міністрів.

Прем’єр-міністр України, відповідно до указу, має керувати роботою Кабміну і спрямовувати її на забезпечення реалізації внутрішньої й зовнішньої політики, виконання Конституції та законів, актів Президента, програм діяльності Уряду й інших завдань, покладених на Кабмін. Перший віце-прем’єр і віце-прем’єр-міністри, згідно з розподілом повноважень, забезпечують дотримання Конституції, законів, актів Президента й Кабінету Міністрів, координують виконання заходів з певних питань міністерствами й іншими центральними органами виконавчої влади, не керуючи безпосередньо їхньою роботою.

Відмінність існуючої світової практики інституту держсекретарів від запропонованого Указом Президента полягає в тому, що в жодній європейській країні держсекретар не підпорядковується главі держави – президенту чи монархові.

Окрім того, з введенням посад держсекретарів з такими повноваженнями і таким статусом, передбаченими указом Президента, була зруйнована попередня ієрархія управлінської системи. За новою системою є міністр, який може виконувати номінальні функції, і державний секретар, який здатен за необхідності керувати усіма справами. Таким чином посилився контроль Президента за Урядом, автономність дій окремих міністрів, теоретично можлива в певних кризових ситуаціях, починає цілковито залежати від того, наскільки Адміністрація Президента вважає їх лояльними до Президента. Таким чином створюється певний додатковий механізм кризового контролю за діяльністю виконавчої влади в Україні. Цей механізм був особливо необхідний Президентові в умовах неможливості забезпечити повну лояльність з боку корумпованого державного апарату, на який у випадку кризи, крім іншого, могли вплинути сторонні фінансові сили.

Говорити про те, що відмова від інституту заступників міністрів та перехід до інституту державних секретарів відповідає європейським зразкам, некоректно. Посада держсекре­тарів відома в Європі й світі, але її загальноприйнятий зміст в указі Президента настільки знівельовано і спотворено, що він став прямою протилежністю до прийнятого в Європі та навіть гіршим за існуючий раніше інститут заступника або першого заступника міністра.

Після призначення державних секретарів повністю формалізувались відносини між Адміністрацією Президента та Кабінетом Міністрів. Якщо під час роботи попереднього Уряду більшість питань вирішувалась на рівні урядових комітетів, то тепер центр ухвалення всіх важливих рішень змістився до Адміністрації Президента, в результаті чого можна констатувати зміцнення президентської влади.

Із завершенням формування Уряду А.Кінаха і призначенням держсекретарів питання щодо коаліційного Уряду було знято з порядку денного. Новий Уряд став урядом дер­жав­них службовців, а не політиків.