Дванадцятий уряд України:
призначення і повноваження

Відставка Уряду А. Кінаха

З моменту формування Уряду А. Кінаха експерти схилялись до думки про перехідний виборчий характер його діяльності. Кабінет Міністрів діяв без затвердженої Верховною Радою України Програми діяльності. Саме тому Верховна Рада України четвертого скликання на своїй першій сесії активно обговорювала діяльність Кабінету Міністрів України на чолі з Анатолієм Кінахом. Український парламент розглянув питання про виконання Закону України «Про Державний бюджет України на 2001 рік», про Програму діяльності Кабінету Міністрів України на 2002-2004 роки, про стан виконання Закону України «Про Державний бюджет України» за перше півріччя 2002 року та про використання коштів з Резервного фонду Кабінету Міністрів у поточному році. Парламентський розгляд цих питань фактично розпочав процедуру відставки Уряду. Після обговорення бюджетної політики Кабінету Міністрів за 2001 рік, стало очевидним, що діяльність Уряду буде визнано незадовільною. Серед головних застережень парламентаріями називалось неадекватне виконання видаткової частини Державного бюджету України. Структура видаткової частини Державного бюджету за класифікаційними ознаками свідчила, що 79,65% або 4/5 видатків витрачається на виплати відсотків із зобов’язань, державне управління, соціальні зобов’язання держави та видатки, пов’язані з економічною діяльністю, які розглядаються як обов’язкові бюджетні видатки. І лише 1/5 видатків зосереджена на найважливіших і найболючіших для розвитку суспільства складових: освіта, наука, культура, охорона здоров’я, ЗМІ тощо.

Все це дало підстави Верховній Раді України визнати незадовільною роботу Кабінету Міністрів з виконання Закону України «Про Державний бюджет України на 2001 рік». За це рішення проголосували 233 народні депутати.

Таким чином, Уряд Анатолія Кінаха не зміг заручитися підтримкою Верховної Ради України четвертого скликання. Так звана політична відставка Кабміну А. Кінаха не закінчилася правовою тільки з однієї причини – відсутності бачення парламентом структури та принципу формування нового коаліційного уряду.

Відповідне бачення місця і ролі, а також принципу формування коаліційного уряду було запропоновано адміністрацією Президента. Уряд Анатолія Кінаха було відправлено у відставку Указом Президента від 16 листопада 2002 року. Як зазначається в Указі Президента України «Про відставку Кабінету Міністрів України» (№1050/2002), припинення повноважень Уряду відбулося «у зв’язку з необхідністю реалізації проголошеного курсу на реформування політичної системи в державі, забезпечення з цією метою конструктивної взаємодії і співпраці з Верховною Радою України у створенні відповідального і ефективно діючого Уряду України».

Таким чином, Президент погодився на те, що Уряд має складати повноваження не лише перед новообраним Президентом (як у Конституції), а й перед новообраною Верховною Радою. Якщо у подальшому не буде внесено змін до Конституції України, Президент зможе відправляти уряди у відставку з даним формулюванням лише тоді, коли у парламенті будуть сформовані пропрезидентські варіанти більшості, але утримуватися від цього у випадку формування антипрезидентської більшості. Створений Президентом прецедент може застосовуватись не лише відразу після парламенських виборів, а й протягом усього терміну повноважень чергового парламенту, якщо його внутрішня структура в той чи інший спосіб зміниться (міжфракційні переходи, створення нових і розпуск старих фракцій та депутатських груп або просто формування нових парламентських коаліцій).

Особливості призначення Уряду В. Януковича

Менш ніж за тиждень після відставки А. Кінаха, 21 листопада 2002 року Верховна Рада проголосувала за кандидата, попередньо узгодженого парламентською більшістю та Президентом. За кандидатуру глави Донецької обласної державної адміністрації проголосували 234 народні депутати. Під час парламентського обговорення та голосування кандидатуру В.Януковича одноголосно підтримали представники всіх фракцій та груп, які входять до парламентської більшості. Крім того, за позитивне рішення також проголосували 12 з 16 позафракційних депутатів, один представник фракції Блоку Віктора Ющенка «Наша Україна» та один соціаліст.

Таким чином, Віктор Федорович Янукович очолив дванадцятий Уряд України.

Призначення нового Уряду відбувалось у специфічних умовах, наявність яких обумовила нова розстановка політичних сил у Верховній Раді на осі «опозиція – пропрезидентська коаліція». Нестійка рівновага протягом першої сесії Верховної Ради України четвертого скликання (обрання спікера 226-ма голосами, розподіл парламентських комітетів на користь опозиції) була зруйнована з початком другої сесії (фіскально-адміністративний тиск на вразливих до нього депутатів з опозиційних фракцій та осінні масові акції протесту). Спроба створити парламентську більшість в умовах такої рівноваги зробила неможливим їхнє мирне співіснування. На цьому етапі для пропрезидентських сил та опозиції стали життєво необхідними резонансні та ефективні політичні ініціативи. Маючи перевагу адміністративного, фінансового та інформаційного ресурсів, а також виходячи з нової стратегії забезпечення власного політичного майбутнього, з ініціативою щодо проведення політичної реформи виступив Президент.

Слід зазначити, що саме перерозподіл міністерських посад (під гаслом необхідності запровадження коаліційного Уряду) виявився технологічним системотворчим принципом формування самої парламентської більшості, дев’ять фракцій якої змагалися між собою за більшу лояльність Президента.

Цей крок було зроблено, незважаючи на те, що низка фракцій, які ініціювали та створили більшість у Верховній Раді, мали своїх представників в чинному на той час Уряді: Прем’єр-міністр України А. Кінах представляв ПППУ, Віце-прем’єр з гуманітарних питань В. Семиноженко, Міністр фінансів І. Юшко та Міністр палива та енергетики В. Гайдук репрезентували Партію регіонів, а Міністр освіти В. Кремень – СДПУ(о). Крім того, жодного з урядовців Кабінету А. Кінаха не можна було запідозрити у недостатній лояльності до політичних партій більшості.

Загалом процес створення «коаліції більшості» розпочався задовго до дня голосування та актуалізувався, в даному випадку «під Януковича», в угоді, підписаній кандидатом у Прем’єри та лідерами 9 фракцій і груп більшості. Документом передбачалося, що підтримка кандидатури В. Януковича на прем’єрську посаду відбудеться в обмін на чіткі гарантії сформувати новий Кабінет Міністрів з представників парламентської більшості. Розподіл посад у Кабміні мав відбуватися на основі пропорційного представництва депутатських фракцій, що входять до складу «постійно діючої парламентської більшості».

Підсумовуючи особливості призначення Уряду В. Януковича, слід звернути увагу на те, що:

по-перше, голосування фракцій більшості за В. Януковича не було б таким одностайним, якби не жорстка позиція Президента України. З іншого боку, саме така постановка питання з боку глави держави підштовхувала опозиційні фракції до того, щоб проігнорувати дану кандидатуру. Тобто парламентська більшість, як і раніше, була функціональна лише під тиском Президента;

по-друге, як основний наслідок голосування передбачалось створення нового Уряду на базі фракцій парламентської більшості, з їх пропорційним представленням в Кабінеті Міністрів, однак, фактично, зважаючи на «вимушеність» голосування саме за кандидатуру
В. Януковича, формування Уряду стало можливим лише під контролем Президента. Тобто Президент, а не Прем’єр-міністр знову став найнеобхіднішою політичною фігурою і для більшості, і для самого Уряду;

по-третє, за чинним українським законодавством, члени Кабінету Міністрів не можуть бути одночасно членами парламенту. Саме тому, аби більшість не втратила мінімально необхідної кількості депутатів, до Уряду В. Януковича залучалися лише депутати, обрані за виборчими списками блоку «За єдину Україну!» та СДПУ(о). Тож амбіції депутатських груп і фракцій більшості, сформованих з депутатів-мажоритарників, не могли бути задоволені через призначення їхніх членів до Уряду;

по-четверте, формою часткової компенсації для мажоритарників стали посади в різноманітних наглядових радах, у тому числі фінансово-економічних установ з часткою державної власності. Інший механізм участі – запропонований перерозподіл на їхню користь парламентських комітетів, насамперед, за рахунок опозиції. Такий підхід радикальних кадрових змін сповідувала, перш за все, адміністрація Президента, яка не полишала намірів відколоти від опозиції хоча б поодиноких депутатів (за умови збереження за ними комітетських посад).

Специфіка формування Кабінету Міністрів В. Януковича

Головною відмінністю формування нового Уряду став так званий «коаліційний» принцип, зведений у сучасних українських умовах до квотного розподілу посад не лише у самому Уряді та інших органах виконавчої влади, але й поза ними у контексті політичної реформи, проголошеної Президентом.

На відміну від Віктора Ющенка, який мав карт-бланш при формуванні Уряду, та Анатолія Кінаха, який погоджувався на кадрові пропозиції адміністрації Президента, Віктор Янукович став заручником політичних домовленостей між парламентською більшістю та Президентом. Майбутні урядовці відбиралися від пропрезидентських фракцій та груп не лише на основі їх професійних чи етичних якостей, а, перш за все, згідно з нинішньою партійно-фракційною приналежністю, лояльністю до Президента, а не Прем’єр-міністра, та у відповідності до розрахованих за спеціальною формулою квот (система балів за кожну посаду).

Саме специфіка широкого формату політичних домовленостей Президента і парламентської більшості включила до квотного розподілу не лише міністерські посади, а й посади голів Державної податкової адміністрації, Національного банку, Фонду державного майна, а також комітетів Верховної Ради, якими керували представники опозиції, посаду представника Уряду у Верховній Раді тощо. Отже, теперішній варіант політичної коаліції парламентських сил з Президентом ґрунтується, насамперед, на кадрових домовленостях, що виходять далеко за межі виконавчої гілки влади.

Якщо ж аналізувати безпосередній розподіл посад в Уряді згідно з квотним розподілом, то виглядає він наступним чином:

Посада в Уряді	Квота	Склад Уряду
Прем’єр-міністр України	Фракція «Регіони України» (Пропозиція Президента України)	В.Янукович
Перший віце-прем’єр-міністр, Міністр фінансів	Група «Європейський вибір» (Партія регіонів)	М.Азаров
Віце-прем’єр-міністр	Фракція Соціал-демократичної партії України (об’єднаної)	В.Гайдук
Віце-прем’єр-міністр	Фракція партій ППУ та «Трудова Україна»	Д.Табачник
Віце-прем’єр-міністр	Фракція Аграрної партії України	І.Кириленко
Міністр аграрної політики	Фракція Аграрної партії України	С.Рижук
Міністр внутрішніх справ	Квота Президента України	Ю.Смирнов
Міністр оборони	Квота Президента України	В.Шкідченко
Міністр охорони здоров’я	Група «Народовладдя»	А.Підаєв
Міністр праці та соціальної політики	Фракція Соціал-демократичної партії України (об’єднаної)	М.Папієв
Міністр юстиції	Квота Президента України	О.Лавринович
Міністр з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи	Група «Народовладдя»	Г.Рева
Міністр закордонних справ	Квота Президента України	А.Зленко
Міністр економіки та з питань європейської інтеграції	Фракція партій ППУ та «Трудова Україна»	В.Хорошковський
Міністр культури і мистецтв	Фракція Народно-демократичної партії	Ю.Богуцький
Міністр екології і природних ресурсів	Фракція Народно-демократичної партії	В.Шевчук
Міністр транспорту	Фракція Соціал-демократичної партії України (об’єднаної)	Г.Кірпа
Міністр палива і енергетики	Група «Демократичні ініціативи»	С.Єрмілов
Міністр освіти і науки	Фракція Соціал-демократичної партії України (об’єднаної)	В.Кремень
Міністр промислової політики	Фракція партій ППУ та «Трудова Україна»	А.М’ялиця
Урядовий секретар	Квота Президента України	В.Яцуба

Звертає на себе увагу й те, що новоутворений «коаліційний» Кабінет Міністрів у політичному сенсі мало чим відрізняється від попереднього, оскільки всі більш-менш важливі урядові портфелі дістались Партії регіонів, СДПУ(о) та «Трудовій Україні». Значимість та впливовість посад, які дістались іншим учасникам більшості, включаючиАграрну партію України та НДП, а також «Народовладдя» та «Демократичні ініціативи», помітно менші. Депутатська група «Народний вибір» не отримала квоти на жодного члена Уряду.

Крім того, у багатьох випадках реально йшлося не про висунення фракціями кандидатів на урядові посади, а про надання ними згоди щодо підтримки президентських кандидатів, які «йшли» за їхньою фракційною квотою (наприклад, В.Гайдук та позапартійний Г.Кірпа отримали посади за квотою СДПУ(о)). Все це дає підстави припускати можливість існування домовленостей про обмін квот на якісь інші корпоративні чи кадрові переваги в майбутньому, наприклад, посади голів обласних держадміністрацій.

Фактично відбувся поділ «владного пирога» між трьома регіональними фінансово-політичними угрупованнями, формалізованими нині в іпостасі парламентських фракцій Соціал-демократичної партії України (об’єднаної) (Київ), «Регіони України» (Донеччина) та більшої частини фракції Партії промисловців та підприємців України та партії «Трудова Україна» (Дніпропетровщина). Один з лідерів цієї фракції, голова ПППУ та екс-Прем’єр-міністр А.Кінах не отримав жодної посади, так само як і колишній Перший віце-прем’єр-міністр О.Дубина, якого вважає своїм неформальним лідером інше регіональне угруповання – депутатська група «Народний вибір». Харківська політична еліта, зосереджена в парламентській фракції НДП, задовольнилася маловпливовими посадами міністрів культури та екології і природних ресурсів.

Проте є серед неформальних лідерів парламентських груп і протилежний приклад – М.Азаров. Без перебільшення ті дві стратегічні посади, що їх одночасно обійняв колишній керівник ДПА за квотою групи «Європейський вибір» – Перший віце-прем’єр-міністр та Міністр фінансів, дозволяють зосередити в одних руках надпотужний фінансово-фіскальний апарат, контролюючи на законних підставах податкову та митну служби. Формально М.Азарова, як колишнього голову Партії регіонів, відносять до «донецької групи», але поза всяким сумнівом його політичну поведінку визначає, перш за все, лояльність до Леоніда Кучми.

Серед іншого при формуванні Уряду Президент Л.Кучма виявився одночасно «гарантом» самого процесу та активним гравцем, провівши до Кабміну за власною квотою не лише силових міністрів та Міністра закордонних справ, а й Міністра юстиції Олександра Лавриновича. Крім того, за В.Яцубою збережено посаду Урядового секретаря, незважаючи на наявність альтернативної кандидатури у нового Прем’єр-міністра. Цілком можливо, що під час подальшого перерозподілу посад згідно з визначеними квотами, позиція Президента може істотно корегувати плани діючої більшості у Верховній Раді четвертого скликання.

Найцікавішою ж прикметою так званих «коаліційних квот» є те, що вони практично нічого не говорять виборцям про партійне позиціонування Уряду.

Кадровий склад та повноваження Уряду В. Януковича

За традицією кожен наступний Уряд в Україні прийнято називати новим. Проте, аналіз персонального складу Уряду В.Януковича свідчить про неповну відповідність даного твердження, оскільки з 20 новопризначених членів Кабінету Міністрів лише семеро, включаючи Прем’єр-міністра, зайняли урядові посади вперше. Шість членів Уряду починали урядову діяльність під керівництвом Анатолія Кінаха, четверо – Віктора Ющенка, троє – Валерія Пустовойтенка. Слід також зазначити, що половина складу попереднього Уряду перейшла до Кабінету Міністрів Віктора Януковича, залишившись на своїх попередніх посадах (виключення становлять В.Гайдук та І.Кириленко, які отримали посади віце-прем’єрів).

Залишились на своїх посадах Міністр культури і мистецтв Юрій Богуцький, Міністр закордонних справ Анатолій Зленко, Міністр транспорту Георгій Кірпа, Міністр освіти і науки Василь Кремень, Міністр юстиції Олександр Лавринович, Міністр промислової політики Анатолій М’ялиця, Міністр аграрної політики Сергій Рижук, Міністр внутрішніх справ Юрій Смирнов та Міністр оборони Володимир Шкідченко.

Ті ж урядові вакансії, що залишались, були заповнені відповідно до попередніх домовленостей про квоти між фракціями більшості та Президентом. Таким чином в Уряді з’явились: Віце-прем’єр-міністр Дмитро Табачник, Міністр охорони здоров’я Андрій Підаєв, Міністр праці та соціальної політики Михайло Папієв, Міністр з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Григорій Рева, Міністр економіки та з питань європейської інтеграції Валерій Хорошковський, Міністр екології і природних ресурсів Василь Шевчук та Міністр палива і енергетики Сергій Єрмілов. Лише чверть нинішніх урядовців була обрана до Верховної Ради останнього скликання. Помітна частина міністрів – Д.Табачник, В.Хорошковський, Ю.Богуцький, В.Кремень та С.Рижук має досвід державної служби в адміністрації Президента України. Прем’єр-міністр В.Янукович, а також новопризначений Міністр охорони здоров’я А.Підаєв потрапили до Уряду із структур виконавчої влади регіонального рівня, а М.Азаров та Г.Рева – національного.

Колишній голова Державної податкової адміністрації Микола Азаров виявився єдиним з урядовців, хто зайняв одразу дві посади – Першого віце-прем’єра та Міністра фінансів. Цей факт передбачав неминучий перерозподіл повноважень між главою Уряду, Першим віце-прем’єром та трьома віце-прем’єрами.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів від 13 грудня, Прем’єр-міністр звільнений від керівництва процесом розробки і реалізації державної регіональної політики, ці повноваження покладено на Першого віце-прем’єра М.Азарова, який крім того контролює проведення адміністративної реформи. М.Азаров також наділений повноваженнями, які раніше належали Віце-прем’єрові з питань економіки і частково Прем’єр-міністрові. Одночасно паливно-енергетичний комплекс, яким раніше керував Перший віце-прем’єр, тепер перебуває у віданні Віце-прем’єра з питань ПЕК, промислової політики й екології.

Відповідно до урядової постанови Перший віце-прем’єр очолює Міністерство фінансів, а також курує діяльність Мінекономіки, Головного контрольно-ревізійного управління, Держказначейства (через Мінфін), Державної комісії з цінних паперів і фондового ринку, Держпідприємництва, Держкомстату, Антимонопольного комітету, Головдержслужби, Національного депозитарію, що раніше перебували у віданні Віце-прем’єра з питань економічної політики. Його повноваження поширюються також на Фонд держмайна, Державну митну службу, Державну податкову адміністрацію, що раніше формально знаходилися у компетенції Прем’єра.

За обсягами реальної влади М.Азаров не поступається самому Прем’єр-міністрові. Тож, якщо раніше експерти Інституту політики говорили про паралельне існування в Україні двох урядів – Кабінету Міністрів та адміністрації Президента, сьогодні доводиться констатувати небезпеку появи двох реальних урядів у самому Кабінеті Міністрів. Консолідувати їх може лише жорстке протистояння із зовнішньою політичною силою, наприклад, главою адміністрації Президента (внаслідок посилення непублічної конкуренції донецького і київського фінансово-політичних угруповань в українській владі) або антиурядовою опозицією в парламенті (у разі загострення політичного конфлікту й реальної загрози відставки Уряду).

Парламентське забезпечення урядової діяльності

У цьому зв’язку цікаво виглядали плани більшості відносно перерозподілу керівництва парламентськими комітетами. Так, згідно з внутрішніми домовленостями парламентської більшості, керівництво комітетами мало бути перерозподілене виключно між їхніми представниками або депутатами з опозиції, які перейшли до більшості.

У разі зміни керівництва парламентськими комітетами представники фракції СДПУ(о) отримали б 5 посад голів комітетів та 5 перших заступників. Чотири посади голів та
7 перших заступників отримала б фракція «Регіони України»; ПППУ та «Трудова Україна» – 3 голів та 4 перших заступників, група «Народовладдя» – 2 голів та 6 перших заступників, НДП та група «Народний вибір» – по 2 посади голів та перших заступників, група «Демініціативи» – 1 голову комітету та 5 перших заступників, група «Європейський вибір» – 1 голову та 3 перших заступників, АПУ – 1 голову та 2 перших заступників.

Однак більшість не спромоглася закріпити за собою проголошені проголосованими
17 грудня 2002 року рішення щодо перерозподілу парламентських комітетів. Розблокування роботи парламенту наприкінці року за рахунок відмови від перерозподілу комітетів найболючіше вдарило саме по амбіціях фракції СДПУ(о), яка будучи недостатньо представленою у Кабміні, сподівалася контролювати Уряд через законодавчу роботу в комітетах Верховної Ради. Варто згадати, що крок назустріч  опозиції зробили саме фракції В.Януковича та М.Азарова – «Регіони України» та «Європейський вибір».

Перспективи діяльності нового Кабінету Міністрів України

7 грудня 2002 року за участі Президента України Леоніда Кучми відбулося підписання «Політичної угоди між постійно діючою парламентською більшістю у Верховній Раді України четвертого скликання і коаліційним Кабінетом Міністрів України про співпрацю та солідарну відповідальність».

Угоду підписали: Прем’єр-міністр Віктор Янукович, Голова Верховної Ради Володимир Литвин та керівники депутатських груп і фракцій, які входять до парламентської більшості – Раїса Богатирьова (фракція «Регіони України»), Катерина Ващук (фракція Аграрної партії України), Степан Гавриш (група «Демократичні ініціативи»), Микола Гапочка (група «Народний вибір»), Богдан Губський (група «Народовладдя»), Леонід Кравчук (фракція Соціал-демократичної партії України (об’єднаної), Володимир Пєхота (група «Європейський вибір»), Сергій Тігіпко (фракція партій ППУ та «Трудова Україна»), Олександр Карпов (заступник керівника фракції Народно-демократичної партії).

Автори даної політичної угоди ставили собі за мету не стільки юридично закріпити чи забезпечити функціонування нового Уряду, скільки поінформувати суспільство і опозицію про те, що «влада сьогодні є сильною, як ніколи» (В.Медведчук) та «Кабмін і парламентська більшість взяли на себе відповідальність за подальший розвиток держави…» (В.Янукович).

Угодою передбачено солідарну відповідальність за розробку і затвердження необхідних законопроектів (включно з бюджетом) незалежно від позиції опозиції. Це ж стосується і прийняття Програми діяльності Уряду. Кожна фракція і група бере на себе відповідальність за якість роботи членів Уряду, яких було проведено за їхніми квотами. Передбачається, що у разі відставки члена Уряду, призначення нового буде узгоджуватися з фракціями й групами, за якими закріплено дану квоту. Тим часом «відкликати» кандидатуру урядовця така фракція чи група не зможе, на це вповноважені лише Президент та Прем’єр-міністр.

Проте, не зважаючи на декларований оптимізм, доля нового Уряду не виглядає безпроблемною.

По-перше, враховуючи кількісні параметри сформованої більшості, вперше в сучасній історії України Уряд відразу після формування став заручником внутрішньої ситуації у Верховній Раді.

По-друге, спосіб створення парламентської більшості не дає системних політичних гарантій її збереження у разі невдоволення певної частини депутатів та зміни ними фракційної приналежності. Новий Уряд протримається стільки часу, скільки існуватиме нинішня більшість, а вона проявляє ознаки нестабільності відразу після закінчення квотного розподілу посад. Таким чином, можна констатувати тимчасовий характер нового Уряду.

По-третє, протистояння й посилення конкуренції між фінансово-політичними угрупованнями після розподілу посад може розхитати підвалини нинішнього політичного режиму, оскільки вони фактично кристалізуються не у формі політичних партій, відповідальних за здійснення влади, а у вигляді легітимних державних інститутів, ототожнюваних з лідерами даних угруповань.

По-четверте, спроба зіграти у квазікоаліційний Уряд, тобто підмінити ідею парламентської коаліції квотним розподілом посад, завдає серйозної шкоди процесові європеїзації політичної системи України. Виборці України не лише не отримали Уряду, сформованого на основі політичних партій чи блоків, за які вони голосували, а й не можуть зрозуміти, яка політична партія чи блок відповідатиме за діяльність Уряду.

Домінантою ж діяльності Уряду В.Януковича стане перспектива президентських виборів 2004 року, а визначальним критерієм дієвості цього Кабінету Міністрів – дієвість домовленостей всередині парламентської більшості.