Володимир ГОРБАЧ
експерт Інституту політики

 

ПАРЛАМЕНТСЬКИЙ БІКАМЕРАЛІЗМ ТА
УКРАЇНСЬКА ПОЛІТИЧНА РЕАЛЬНІСТЬ

 

Бікамералізм в Україні: мотивація й підстави

Плани перетворення Верховної Ради України на двопалатний парламент з’явилися ще на початку дев’яностих. Час від часу дана пропозиція виникала переважно в текстах проектів нової Конституції і не набула широкого розголосу аж до 1996 року, коли Президент Л.Кучма видав указ про винесення свого проекту Конституції на референдум. Одним із загрозливих для тодішнього складу Верховної Ради та її Голови О.Мороза було положення президентського проекту про двопалатність парламенту. Тоді референдум так і не відбувся, оскільки Верховна Рада проявила більшу оперативність – прийняла власний варіант Конституції без референдуму.

Проте ідея двопалатності українського парламенту не зникла, а лише відійшла на периферію суспільної уваги, поки її знову не актуалізував Президент Л.Кучма під час референдуму 2000 року. Зазначимо, що на той час Головою Верховної Ради України вже був не особистий політичний супротивник Президента – Олександр Мороз, а навпаки, лояльний до нього Іван Плющ. Щоправда, політичної лояльності більшості парламенту тоді не вистачило, аби імплементувати результати Всеукраїнського референдуму в Конституцію та законодавство України.

Втретє питання двопалатності Президент Л.Кучма підняв у березні 2003 року, винісши на всенародне обговорення свої чергові пропозиції щодо конституційної реформи за головування у Верховній Раді екс-голови адміністрації Президента Володимира Литвина.

Тож якщо у 1996 році ми й мали справу з використанням ідеї двопалатності у особистому протиборстві двох чільних державних діячів, далі маємо справу із принциповим підходом глави держави до даного питання, що проявляється у систематичних спробах нав’язати суспільству й політичному класу України двопалатну парламентську систему без огляду на те, чи контролює на даний час Президент вищий законодавчий орган держави, чи ні.

Аргументація прихильників двопалатності органу законодавчої влади в Україні мало чим відрізняється від аргументів однопалатного парламенту, хіба що робляться протилежні висновки з тих самих аргументів.

Так прихильники створення другої палати обстоюють свою ідею необхідністю збалансувати регіональну політику держави, щоб одна з палат представляла інтереси територій, а також покращанням якості законодавчої бази внаслідок проходження законопроектів через додатковий фільтр верхньої палати.

Прибічники однопалатності вищого законодавчого органу не бачать причин, які б не дозволяли вирішити згадані проблеми без створення верхньої палати. І ті й інші знаходять відповідники власних парламентських моделей у розвинутих країнах. При цьому ніхто не посилається на відповідні приклади недемократичних або слаборозвинутих країн.

Позаяк функціонування двох палат парламенту недостатньо вкорінене в традиціях українського парламентаризму та, навіть, у радянській минувшині, відповідь на питання, чому Леонідові Кучмі необхідний двопалатний парламент, криється у пострадянській природі інституту президентства. Мається на увазі функціональна підміна формально колективного органу влади радянських часів, колишніх ЦК компартій республік, одноосібним інститутом президентства фактично в усіх країнах-членах СНД. Колишній перший секретар ЦК компартії радянської республіки спирався на колективний орган влади, не позбавлений певного “бікамералізму” – ЦК та Політбюро ЦК республіканської компартії.

З огляду на значну активізацію останнім часом Президента Л.Кучми на східному напрямку зовнішньої політики України та головування українського Президента в СНД, можна припустити, що Леонід Кучма відчуває у цьому середовищі певний політичний дискомфорт, позаяк як Президент України не має таких широких законодавчих повноважень і можливостей зміцнення своєї президентської влади як, наприклад, президенти Російської Федерації, Білорусі чи Казахстану.

Зазначимо, що в президентсько-парламентських політичних системах країн-членів СНД функціональність “сильного” президента обумовлена наявністю “слабкого” і залежного від президента двопалатного парламенту (крім Молдови та Вірменії, які мають однопалатні парламенти).

Компетенція і повноваження палат

У рамках проголошеної Президентом Л.Кучмою політичної реформи й переходу до “принципово нової для України парламентсько-президентської форми правління” питання створення двопалатного парламенту є принципово важливим і ключовим для глави держави.

Такий висновок можна зробити, проаналізувавши пропозиції Л.Кучми щодо розподілу повноважень між палатами майбутнього парламенту.

Кадрові повноваження Верховної Ради

До повноважень Палати регіонів президентським законопроектом віднесено:

– призначення на посади й звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;

– призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні;

– призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України, призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України;

– призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення й радіомовлення;

– призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України;

– призначення половини складу Конституційного Суду України;

– обрання суддів на 10 років;

– надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України, висловлення недовіри Генеральному прокурору України. Що має наслідком його відставку з посади.

До повноважень Державних зборів віднесено:

– призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України;

– призначення за поданням Прем’єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, крім випадків, передбачених Конституцією України, та припинення повноважень осіб на цих посадах;

– прийняття відставки Прем’єр-міністра України.

Контрольні повноваження Верховної Ради

Контрольні повноваження парламенту за логікою парламентаризму мали б здійснюватися обома палатами, тобто парламентом як інститутом влади цілком, а не окремими його частинами.

Зокрема, за Конституцією контроль за виконанням Державного бюджету України здійснює Рахункова палата від імені Верховної Ради України. Відповідно Голова та члени Рахункової палати повинні призначатися та звільнятися з посад згідно з рішенням, прийнятим на спільному засіданні палат Верховної Ради України. Однак президентський проект відносить це питання виключно до компетенції Палати регіонів.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина, представляючи у своїй діяльності весь парламент. Отже, за логікою речей, і обирати або звільняти його треба було б рішенням усієї Верховної Ради, але Президент вважає інакше – обирати і звільняти Уповноваженого, а також заслуховувати його щорічні доповіді, згідно з проектом глави держави, має лише Палата регіонів.

Прийняття Закону про Державний бюджет України і внесення змін до нього належать до повноважень Верховної Ради, здійснюваних нею через спільне засідання палат. Здавалося б, якщо рішення приймає орган влади в цілому, то й контроль за його виконанням мав би здійснювати саме цей орган.

Але Президент Л.Кучма іншої думки, він пропонує наділити правом контролювати рішення, прийняті обома палатами на спільних засіданнях, лише верхню палату – Палату регіонів. Крім питань бюджету це стосується затвердження рішення про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також одержання Україною зовнішніх позик, не передбачених Державним бюджетом. Таким чином, контрольні повноваження парламенту цілком замикаються на Палаті регіонів.

Функції нижньої палати, крім призначення Прем’єр-міністра та за його поданням – інших (не всіх) членів уряду, зводяться до прийняття законів (за виключенням тих, що віднесені до компетенції спільних засідань палат), затвердження загальнодержавних програм, а також процедурного призначення виборів Президента України у визначений Конституцією час.

Ускладнення законотворчого процесу й проблема вето

За проектом Президента вся законотворча робота парламенту повністю контролюється верхньою палатою та Президентом через практично нездоланний механізм вето.

Президент Л.Кучма часто скаржиться на низький рівень законотворчої діяльності в парламенті. Справді, практика української законотворчості знає випадки, коли окремі, вкрай необхідні закони, наприклад, Цивільний та Господарський кодекси розглядалися однопалатним парламентом протягом 6 років, а Податковий кодекс, закони “Про Кабінет Міністрів України”, “Про центральні органи виконавчої влади”, “Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України”, “Про адміністративно-територіальний устрій” та ряд інших – не прийняті й до сьогодні. У разі створення другої палати темпи законотворчості неминуче сповільняться у кілька разів.

З іншого боку, згадані закони “Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України” та “Про Кабінет Міністрів України” пережили вже безпрецедентну кількість президентських вето – 4 і 8 відповідно.

Проектом Президента передбачається право вето Палати регіонів на закони, прийняті Державними зборами, а вето Президента – на закони, прийняті на спільних засіданнях палат.

“Якщо під час повторного розгляду Державними зборами закон у попередній редакції буде повторно прийнятий не менше як 2/3 від конституційного складу Державних зборів, він вважається прийнятим і не потребує наступного схвалення Палатою регіонів...

Президент України протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду...

Повернення Президентом України закону з пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду скасовує результати голосування закону...

Якщо під час розгляду палатами Верховної Ради України пропозицій Президента України вони будуть відхилені не менш як 2/3 від конституційного складу Державних зборів та не менш як 2/3 від конституційного складу Палати регіонів, вето Президента України вважається подоланим”.

Таким чином, існуюча на сьогодні процедура подолання президентського вето ще більше ускладнюється, оскільки для цього потрібно не просто 2/3 голосів від складу парламенту, а по 2/3 в кожній з палат, політичні сили в яких можуть представляти різний спектр інтересів. Тож і без того неповоротка система законотворчості отримає ще більше можливостей для гальмування.

Формування парламенту й питання розпуску нижньої палати

За задумом Президента крім повноважень та компетенції обидві палати повинні принципово відрізнятися одна від одної за способом обрання та процедурою розпуску. Так Президент, пропонуючи обирати нижню палату на “пропорційній” основі, зовсім не згадує у законопроекті про спосіб обрання Палати регіонів. Разом з тим, зрозуміло, що система виборів членів Палати регіонів (яких теж названо народними депутатами України, а не, наприклад, “регіональними депутатами”), не буде партійно-пропорційною.

До того ж, на відміну від Державних зборів, Палата регіонів не може бути достроково розпущеною, що було б виправдано, якби її членами ставали за посадами. Наприклад, склад Бундесрату, верхньої палати парламенту Німеччини формується з представників земельних урядів, які у свою чергу обираються земельними парламентами – ландтагами. Членом земельного уряду можна стати лише після обрання до ландтагу, вибори яких відбуваються в різних землях у різний час. Або як у Російській Федерації – членами Ради Федерації є по два представники від кожного суб’єкта федерації: по одному від представницького та виконавчого органу державної влади регіонів, де вибори теж проходять неодночасно. Тобто верхні палати у таких випадках не піддаються розпуску з чисто технологічних причин.

Тож закономірно припустити, що Президент Л.Кучма сказав не все, що думав і про іншу частину його планів, зокрема, й щодо способу формування Палати регіонів ми довідаємося дещо пізніше.

Якщо ж говорити про Державні збори, то глава держави потурбувався розширити свої повноваження щодо розпуску нижньої палати.

“Президент України може достроково припинити повноваження Державних зборів у разі, якщо:

1. протягом одного місяця у палаті не сформовано постійно діючу парламентську більшість;

2. протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України, який відповідно до Конституції України призначається Державними зборами;

3. до 1 грудня не затверджено Державний бюджет України на наступний календарний рік”.

Надання главі держави права достроково припиняти повноваження парламенту, в разі неспроможності останнього сформувати уряд, є цілком зрозумілим і виправданим світовою конституційно-правовою практикою. Проте інші дві підстави розпуску нижньої палати викликають великі сумніви у їхній доцільності.

Зокрема, термін “парламентська більшість” є суто політологічним, а не правовим і в конституційному праві не застосовується. Тому конституційна вимога формувати “парламентську більшість” як владний інститут, політично відповідальною за який “призначається” лише нижня палата, виглядатиме як доволі дивна новела в конституційному праві. Адже у державах з парламентською чи змішаною формами правління у таких випадках йдеться про гнучкі норми коаліційних угод, а не норми Конституції.

Головною метою створення більшості є узгодження персонального складу уряду. Тому принципово неважливо в який спосіб формуватиметься більшість і як довго вона існуватиме. У разі розходження позицій учасників коаліції, більшість може змінити конфігурацію, уряд подасть у відставку, і на їхньому місці постане нова коаліція й новий уряд. Тому спроба Президента Л.Кучми надати парламентській більшості в примусовому порядку статусу самостійного політичного гравця, наділивши її правами й обов’язками, може розцінюватися також як встановлення головного важеля президентського контролю над нижньою палатою (право розпуску).

Розпуск нижньої палати через невчасне затвердження або незатвердження Державного бюджету також є новелою Президента Л.Кучми в конституційному праві. Ця пропозиція також далека від по-справжньому добрих намірів. Адже бюджет може бути не прийнятим вчасно не лише з вини нижньої палати (процедура відбувається на спільному засіданні обох палат), але й з вини парламенту загалом. Наприклад, через несвоєчасне внесення законопроекту урядом або ветування його Президентом.

До того ж, якщо згадати скільки разів в українській бюджетній практиці траплялися відмови парламенту затвердити “нереальні” бюджетні законопроекти урядів, що вимагало додаткового компромісного доопрацювання, практично непереборною буде загроза розпуску нижньої палати в будь-який час, особливо, якщо більшість Державних зборів представлятимуть політичні супротивники чинного Президента.

Двопалатний парламент у трикутнику влад

Політичний пафос звернення Президента Л.Кучми до українського народу щодо проведення політичної реформи та його пізніші коментарі були переповнені такими словесними зворотами як “структурований парламент”, “демократичний Президент, як гарант Конституції”, “політично відповідальний уряд”, “прозорий і чіткий механізм формування уряду”, “для кожного виборця зрозумілий спосіб формування влади в державі та відповідальності за неї”. Найкрасномовнішою ж видається формула про те, що запропонована політична реформа покликана перетворити українську політичну систему ледве не в ідеальну із “сильним Президентом, сильним парламентом та сильним урядом” одночасно.

У силі автора пропозицій сумніватися не доводиться. Призначаючи на посади та звільняючи з посад керівників силових міністерств та відомств, а також голів місцевих держадміністрацій, Президент ще довго залишатиметься найвпливовішим політичним актором країни. Й саме він реально визначатиме державну й урядову політику, незалежно від того, які політичні партії (чи фракції безпартійних) формально формуватимуть решту Кабінету Міністрів. Крім того, створення сильної верхньої палати парламенту поряд з фактично неможливим подоланням вето й широким правом розпуску нижньої палати неминуче веде до підвищення ролі Президента у здійсненні державної політики з одночасним позбавленням його будь-якої відповідальності за неї.

Таким чином замість прозорої та зрозумілої громадянам системи державної влади пропонується “розчленування” законодавчої влади на два нерівномірні й нерівноправні за статусом фрагменти. Причому трикутник влади Президент–парламент–уряд фактично непомітно трансформується в об’ємну й непрозору геометричну фігуру – піраміду влади, на вершині якої знаходиться Президент “парламентсько-президентської республіки”.

Сила Палати регіонів грунтуватиметься на перерозподілі на його користь контрольних, кадрових та процедурних повноважень, які сьогодні належать з одного боку, Верховній Раді, а з іншого – Президенту, а також завдяки впливу на регіональний та місцевий рівні політики через бюджетний процес.

Державні збори у порівнянні з нинішньою Верховною Радою значно послабляться, передаючи повноваження Палаті регіонів та Кабінету Міністрів. Адже вимогу щодо несумісності статусу народного депутата з роботою у виконавчій владі ніхто скасовувати не пропонує. Відтак лідери політичних сил, яким виборці довірили формування парламентської більшості та коаліційного уряду, після добровільної чи вимушеної відставки не зможуть навіть повернутися до парламенту, оскільки будуть позбавленими статусу народного депутата в момент призначення Кабінету Міністрів.

Кабінет Міністрів, у свою чергу, теж не зможе бути ближчими роками сильним, а головне, реформаторським органом влади, оскільки, крім залежності від Президента при формуванні, матиме справу з нездоланним вето Палати регіонів на урядові законопроекти. Крім того, коаліційність уряду за визначенням не передбачає внутрішньої однорідності та наявності “сильного” Прем’єр-міністра, тому що члени Кабінету призначаються (звільняються) Президентом та фракціями, які створили коаліцію, а не главою уряду.

Таким чином запровадження бікамералізму у варіанті Президента Л.Кучми означатиме створення своєрідної владної системи сполучених посудин, в якій Президент або пропрезидентські політичні сили завжди знайдуть противагу опозиції, навіть якщо вона й отримає перемогу на виборах до нижньої палати.

Так, якщо Президент має в Державних зборах “пропрезидентську більшість”, він дозволяє їй сформувати уряд та неформально ним керує на підставі своєї з ними “однопартійності”. Якщо ж до нижньої палати буде обрано більшість політичних противників Президента, він, формально даючи згоду на входження в уряд представників опозиції, буде зацікавлений у нейтралізації їхньої діяльності. Інструментом у його руках можуть бути призначені ним особисто міністри-силовики, право вето на невигідні для глави держави та його прибічників законопроекти (як особисто, так і через Палату регіонів), блокування бюджетного процесу тощо. Метою буде досягнення неефективності “чужого” уряду й швидкий розпуск нижньої палати під формальним приводом.

Перспективи двопалатності в Україні

Зазначимо, що роль верхньої плати у даній схемі є доволі важливою, але не вирішальною. Тому і доля українського бікамералізму залишається невизначеною. Попередні результати “всенародного обговорення” президентського законопроекту та опитування громадської думки засвідчують неоднозначність ставлення до ідеї двопалатності не лише в політичному середовищі, а й у суспільстві загалом. Більшість громадян не сприймає поєднання скорочення депутатського корпусу до 300 осіб з одночасним створенням додаткової палати.

Крім громадської думки в ідеї негайної двопалатності в Україні є й інші, об’єктивні причини для якщо не відмови від неї взагалі, то принаймні для перенесення на віддалену перспективу. Зокрема, важко собі уявити ефективне функціонування територіального представництва в законодавчому органі держави, у якій відсутній ефективний адміністративно-територіальний поділ. Діюча адміністративно-територіальна система в основному сформована у 30-х роках минулого століття і зовсім не відповідає потребам сучасної незалежної демократичної правової держави з ринковою економікою. Вона не враховує ні історичних, ні демографічних, ні природно-географічних особливостей, а також не співпадає з економічним районуванням України.

Тож у разі запровадження Палати регіонів за версією Президента Л.Кучми, однакова кількість членів палати представлятиме такі неспівмірні адміністративно-територіальні одиниці як, наприклад, Донецька та Чернівецька області. Крім того, верхню палату, яка матиме контрольні повноваження щодо виконання бюджету, будуть контролювати представники економічно депресивних регіонів, що не сприятиме ефективності регіональної державної політики. Однією з причин відсутності адміністративно-територіальної реформи в Україні та оптимізації регіональної політики є фіксація в Конституції докладного переліку областей. Тому розпочати реальну адміністративно-територіальну реформу можна лише після внесення відповідних змін до Конституції.

Попри пропозицію Президента обмежити загальну кількість народних депутатів України 381 особою, це не призведе до значної економії державних коштів, оскільки для верхньої палати доведеться створювати новий апарат, який би забезпечував технічно та інформаційно діяльність Палати регіонів, її керівництва та створених нею нових парламентських комітетів. Це дає підстави припустити загальне збільшення витрат на забезпечення діяльності Верховної Ради.

Шансів зібрати за ідею двопалатності 300 голосів депутатів Верховної Ради практично немає, адже опозиція апріорі не сприйняла президентську реформу загалом та необхідність створення другої палати зокрема. Більше того, немає одностайності щодо різних положень пропозицій Президента і серед парламентської більшості. Наприклад, фракція “Регіони України” не погоджується із запровадженням партійно-пропорційної виборчої системи, а фракція СДПУ(о) не підтримує створення верхньої палати.

Ці причини, а також можливість вирішити проблеми регіонального представництва у межах однопалатного парламенту, наприклад, через регіональні партійні списки, можуть вплинути на те, що тимчасова відмова від бікамералізму стане однією з поступок Президента у торгах з нинішньою Верховною Радою, якщо процес піде за узгоджувальним варіантом проведення конституційної реформи. Не виключено, що саме для цього дана норма й вводилася в законопроект.

Якщо ж Президент і далі наполягатиме на створенні другої палати, йому залишається лише напівконституційний або неконституційний шлях внесення змін до Конституції через референдум, що передбачає конфронтаційний шлях проведення реформи в обхід Верховної Ради.

	Додаток: порівняльна таблиця розподілу повноважень між палатами Верховної Ради України згідно з проектом Закону України “Про внесення змін до Конституції України”

Оптимізм українців щодо чесності виборів суттєво зріс ---------------- Рейтинг кандидатів у Президенти України ---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №46(51) ---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №45(50) ---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №44(49) ---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №43(48) ---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №42(47) ---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №41(46) ---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №40(45) ---------------- Вийшов електронний щотижневик "Прозора політика" №39(44) ---------------- Інші новини ----------------

© Copyright Інститут Політики, 1999-2003.
При повному або частковому використанні материалів посилання на Інститут політики обов'язкове.