Дмитро Котляр,
експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Моніторинг виконання Україною її зобов’язань
як країни-члена ради Європи

29 вересня 2003 року в Парламентській Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) відбулося слухання питання виконання Україною своїх обов’язків та зобов’язань перед Радою Європи як країни-члена цією міжнародної організації.

Слухання “українського питання” відбувалось досить гостро, зокрема, у зв’язку з рішучим наміром частини української офіційної делегації (на чолі з Борисом Олійником та Анатолієм Раханським) домогтися припинення процедури моніторингу. Розгляду питання передувала тривала підготовка як з боку постійних доповідачів по Україні Ханне Северінсен (Данія) та Ренати Вольвенд (Люксембург), так і органів влади України. Ціною питання, з одного боку, була репутація Української держави в особі її органів влади, з іншого – продовження процедури спостереження за тим, наскільки Україна виконує ті зобов’язання, які вона добровільно взяла на себе при вступі до Ради Європи у 1995 році.

Співдоповідачі готували вже не перший звіт по Україні, тому добре розумілись на внутрішній політичній та правовій ситуації. Як не намагався Генеральний прокурор під час свого візиту до Страсбургу напередодні слухання переконати членів Моніторингового комітету, керівництво ПАРЄ у тому, що Україна досягла явного прогресу у забезпеченні дотримання прав людини, що правоохоронні органи справляються з покладеними на них обов’язками та, відповідно, немає підстав для продовження моніторингу з боку Ради Європи, члени ПАРЄ, які працювали над українською тематикою, визнали передчасним полишати свою спостережну місію та рекомендували Парламентській Асамблеї зберегти існуючу процедуру моніторингу. Не дивно, що більше довіри співдоповідачі мали до представників незалежних громадських організацій та журналістів, які в складі неофіційної делегації (народні депутати – члени Комітету ВР з питань свободи слова та інформації М. Томенко, Ю. Артеменко, автор цієї статті, журналісти Н. Лігачова, В. Кастеллі, Є. Соболєв, С. Дорош та ін.) представили альтернативну до владної позицію щодо ситуації в Україні, особливо в питанні забезпечення права на свободу слова та інформації.

У цьому відношенні важливо, що позиція співдоповідачів по Україні відобразила не лише думку двох людей, якими б шанованими вони не були, – але всього Комітету ПАРЄ з виконання обов’язків та зобов’язань країнами-членами РЄ (Моніторинговий комітет), до якого входять 76 делегатів з більше ніж 35 країн. І вже 29 вересня з цим висновком погодилась більшість членів ПАРЄ, які взяли участь у голосуванні (102 голоси “за” зі 112 присутніх).

При обґрунтуванні необхідності скасування процедури моніторингу представники української делегації (народні депутати України – члени фракцій та груп т. зв. парламентської більшості, які несли “почесну”, але майже невиконувану місію обілити українську владу та переконати європейських парламентаріїв у її безгрішності) посилались на те, що Україною виконано більшість з її формальних зобов’язань перед РЄ (точніше 30 з 36). Проти подібної аргументації можна одразу висунути кілька контраргументів.

По-перше, серед невиконаних зобов’язань залишились такі “дрібниці” як: прийняття нових Цивільного та Кримінального процесуальних кодексів, реформування системи органів прокуратури. При цьому, на нашу думку, цілком зрозуміло, що під прийняттям, наприклад, зазначених кодексів розуміється не просте затвердження національним парламентом будь-якої іншої редакції цих процесуальних актів законодавства, а введення у дію саме нових за буквою і духом законів. Відповідно, можна зробити висновок, що у випадку прийняття Верховною Радою, наприклад, Кримінально-процесуального кодексу, який суперечитиме демократичним принципам кримінального судочинства, обмежуватиме права людини на захист та необґрунтовано розширюватиме права правоохоронних органів, ПАРЄ навряд чи погодиться визнати таке виконання належним і не зарахує його до українських здобутків.

По-друге, можна лише уявляти, коли б були прийняті всі ті рішення, що були спрямовані на виконання обов’язків та зобов’язань України як країни-члена Ради Європи. Серед них: ратифікація Європейської Конвенції з прав людини та протоколів до неї, Європейської Конвенції про запобігання катуванням та нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню, Європейської Хартії місцевого самоврядування, прийняття нових Цивільного та Кримінального кодексів, законів про судочинство, про політичні партії тощо.

Іншим прикладом з цього ряду є розкриття справи вбивства журналіста Ігоря Олександрова, про що було офіційно оголошено за кілька днів до початку вересневої сесії ПАРЄ. Можна лише гадати, коли справа була б доведена до кінця, якби наприкінці вересня не слухалось питання виконання Україною своїх зобов’язань. Про те, що ці дві події можна пов’язати одна з одною свідчить як час розкриття, так і активність Генерального прокурора у Страсбурзі. Цей приклад вказує також на те, що державні органи влади не гірше інших усвідомлюють, що виконання формальних зобов’язань шляхом прийняття окремих законодавчих актів не є достатнім, що для європейських “контролерів” важливішим є правозастосування, тобто виконання усіх цих нормативних актів, які у переважній своїй більшості відповідають кращим зразкам демократичного законодавства.

Саме на останній думці ґрунтували свої висновки співдоповідачі по Україні, які відзначили прогрес у реформуванні законодавства, але водночас звернули увагу на те, що рівень практичного виконання законодавчих норм залишається вкрай низьким (детальніше див. текст Резолюції, який подається у Додатку). Саме тому моніторинг знімався з країн, які мали навіть більше невиконаних формальних зобов’язань, ніж Україна, проте у своєму демократичному розвитку досягли кращих результатів. Не дарма, після прийняття Резолюції по Україні 29 вересня 2003 року згадувалась ст. 3 Статуту Ради Європи, яка містить основоположні принципи, яким має відповідати кожна країна-член РЄ. Так, кожен член Ради Європи має дотримуватись “принципів плюралістичної парламентської демократії, верховенства права” та забезпечувати дотримання прав та свобод людини для усіх осіб під його юрисдикцією. Питання про те чи забезпечує українська держава виконання цих вимог є явно риторичним.

Залишити Україну без зовнішнього спостереження напередодні президентських виборів, які можуть визначити долю країни на найближчі десятиліття, та в період, коли внесення змін до Основного Закону країни перетворюється на фарс, було б справжнім подарунком для представників державної влади. Можна по-різному ставитися до цих представників, проте беззаперечним, на нашу думку, є те, що додатковий контроль за їх діями у найближчий рік піде на користь демократизації країни. Це підтверджує навіть той простий перелік владних досягнень, що були зроблені в контексті виконання Україною зобов’язань.